1. Sakens bakgrunn
Etter overgangen til en markedsbasert kraftomsetning gjennom energiloven av 1990, var det bred enighet på Stortinget om at det var nødvendig med en tilsvarende omlegging av kraftskattereglene. Et enstemmig storting la til grunn at skattereglene, herunder også eiendomsskatten skulle fange opp “de reelle markedsverdier” . Dette prinsippet skulle mao gjelde både for statsskattene overskuddsskatt og grunnrenteskatt, og for den kommunale eiendomsskatten.
– Innføringen av minimumsverdi
For eiendomsskatt besto endringen i det vesentlige i at man istedet for å legge til grunn den forventede fremtidige kraftprisen skulle basere seg på de siste fem års spotpriser. Da de nye takseringsreglene skulle tre i kraft i 2001, ble det klart at overgangen ville føre til et utilsiktet skattetap på omlag 450 mill kroner for kommunene som følge av et historisk lavt prisnivå etter dereguleringen, med spotpriser på 10-14 øre/KWh. For å hindre et slikt utilsiktet skattetap vedtok Stortinget ordningen med minimumsverdi.
– Innføringen av maksimumsverdi
Som et motstykke til minimumsverdien, ble det mot dagens regjeringspartiers ønske vedtatt en maksimumsverdi i 2003. Regelen er nå at eiendomsskattetaksten ikke skal være lavere enn 0.95 kr/kWh og ikke høyere enn 2,35 kr/kWh. Begrunnelsen for maksverdien var at kraftforetakene skulle “få igjen det de taper” ved minimumsverdien. Finansdepartementet anslo at de langsiktige provenyvirkninger av maksverdien var et årlig tap for vertskommunene på 10 mill kr, basert på en langsiktig kraftpris på 20 øre/kWh. LVK protesterte mot ordningen med maksimumsverdi, blant annet fordi den var i strid med hovedmålsetningen med kraftskattereformen om skatt basert på reelle markedsverdier. Ved innføringen av maksverdi presiserte imidlertid Finansdepartementet at hovedregelen om at eiendomsskatten skulle bygge på “de reelle markedsverdier” sto fast. Begrunnelsen for dagens regjeringspartier for å gå imot innføring av maksverdien var at kommunene ville trenge hver krone til velferdsutviklingen.
– Dagens situasjon
I dag har nesten 90 % av alle kraftanlegg reelle markedsverdier over maksverdien, og knapt 5 % under minverdien. Maksverdien på 2,35 kr/kWh har stått fast siden 2003, og bare en inflasjonsjustering til i dag – dvs opprettholdelse av realverdien – ville utgjort nesten 300 mill kroner i økte eiendomsskatteinntekter.
– Statsbudsjettet for 2011
I statsbudsjettet for 2011 har Finansdepartementet opplyst at en opphevelse av ordningen med minimums og maksimumsverdi vil berøre 200 kommuner. I følge Finansdepartementet utgjorde vertskommunenes skattetap om lag 840 mill kr i 2011. Ved opphevelse av makstaket vil staten få redusert sine inntekter med 640 mill kr, de offentlig eide kraftselskapene 150 mill kr og 50 mill kr fra private kraftforetak.
2. Hvilke spørsmål saken gjelder
Saken gjelder både viktige skattepolitiske prinsipper, vedståelse av partipolitiske utsagn og samt hvilken verdiandel de berørte kommuner skal ha rett til.
– Skatterettslige og skatteøkonomiske prinsipper
Det er Regjeringens ansvar at skattesystemet er robust, behandler skattytere likt og bygger på sunne skatteøkonomiske prinsipper. Ordningen med minimumsverdi og maksimumsverdi er en særordning for de store vannkraftprodusenter innført under unntakspregede, forbigående forhold i kraftmarkedet etter dereguleringen. Den var aldri ment å vare evig, tiden har løpt fra den og de økonomiske virkninger av den er åpenbart utilsiktede.
– Maksverdien bryter med skatteevneprinsippet
Den fører i dag til at hele kraftnæringen eiendomsbeskattes etter en fast avgift (2,35 kr/kWh) og ikke etter Stortingets “hovedregel” – de reelle markedsverdier.
– Maksverdien virker konkurransevridende
Maksimumsverdien innebærer at det er de mest lønnsomme kraftverkene som får den største skatterabatten. Dette virker konkurransevridende – både i forholdet mellom små vannkraftprodusenter (som ikke nyter godt av noe maksverdi) og de store, tildels meget lønnsomme produksjonsverkene. Ingen andre eiendomsskatteobjekter har maksimumsverdi.
– Maksverdien var aldri ment som noen fordel for staten
At staten “skor seg” på vertskommunenes bekostning, har heller aldri vært hensikten.
Det er innvendt mot en opphevelse av ordningen med minimum og maksimumsverdi at det vil føre til et betydelig “inntektstap” for staten, og at inntektene vil bli tilført kommuner som allerede har høye kraftinntekter. Mot dette kan det sies:
– Nær 80 % av LVKs kommuner er såkalte “minsteinntektskommuner”
For det første: Omlag 80 % av vertskommunene er det som tidligere ble betegnet som “minsteinntektskommuner”.
– Inntektsfordelingen kommuner imellom kan ikke løses av skattesystemet
For det annet: Skattereglene kan ikke løse fordelingsspørsmål på skattekreditor (skattemottaker) siden. I Rødsethutvalget (kraftskatteutvalget) ble det uttalt at et system med lokal beskatning med nødvendighet vil føre til ulike inntekter i kommunesektoren. Utvalget presiserte at skatteystemet ikke er egnet til å gjøre noe med dette, det må eventuelt inntektssystemet for kommunene eller andre ordninger gjøre. Finansdepartementet har opplyst at 200 kommuner har interesser i denne saken.
At det finnes noen få, og gjennomgående svært små kommuner som mottar høyere inntekter pr innbygger enn andre kommuner, er ikke et argument for å gi skattelette til en av de mest lønnsomme bransjer vi har. Tre fellestrekk for de få velstående vertskommunene er at disse har store kraftanlegg, omfattende naturinngrep og lavt folketall. I hovedsak er det tale om kommuner med innbyggertall fra 340 (Modalen) og til rundt 1000 innbyggere.
Det må være klart at disse kommunene ikke kan stenge for en opphevelse av ordningen med minimum og maksimumsverdi til skade for mer enn 150 andre distriktskommuner, og for gjeninnføring av et eiendomsskattesystem i tråd med reelle markedsverdier. Dersom disse få og små kommuner skulle representere noe nasjonaløkonomisk problem, må det finnes det løsninger på dette som ikke rammer øvrige kommuner.
Dersom det anses som et problem at statens inntekter vil bli redusert ved en opphevelse av min og maksverdi, så bør andre virkemidler enn en viderføring av maksimumsverdien vurderes:
3. Hvordan påvirke fordelingsvirkningene av en opphevelse av maksverdien
Dagens høye markedsverdier skyldes foruten de høye kraftprisene, også en lav kapitalseringsrente. En eventuell hevning av min og maksverdien for bedre å gjenspeile dagens prisnivå, vil ikke løse motforestillingene mot maksverdi, herunder skatteevneprisnippet og konkurransevridning. Det samme gjelder en inflasjonsjustering. Dersom man ser behov for å dempe omfordelingsvirkningene, bør man istedet vurdere kapitaliseringsrenten.
– Kapitaliseringsrenten ved verdsettelse av kraftverk
I eiendomsskattetakseringen anvendes en kapitaliseringsrente tilsvarende gjennomsnittet av 3 års statskasseveksler (12 mnd) – som i dag utgjør 3,3 % (hvorav 3 % er risikopåslag og 0,3 % er risikofri rente).Som et uttykk for den langsiktige markedsverdien av kraftanlegg er dagens rentesats trolig for lav, jf at skog feks kapitaliseres etter 5 %. Ved å anvende en lengre tidshorisont og dermed høyere kapitaliseringsrente, vil omfordelingsvirkningene, og dermed statens “tap” bli redusert.
4. Konklusjon
Enhver videreføring av ordningen med min og maksverdi – uansett nivå og indeksjustering – vil føre til at de mest lønnsomme kraftforetakene får den største skatterabatten. Det alene viser at ordningen må oppheves.
Dersom det er et problem at en opphevelse vil føre til omfordelingsvirkninger, bør man samtidig med en opphevelse av ordningen vurdere endringer i grunnlaget for beregning av kapitaliseringsrenten.
En opphevelse av minimumsverdien og maksimumsverdien sammenhold med en endring av rentebestemmelsen vil samlet sett imøtekomme
(1) de krav som stilles til Regjeringen i utformingen av skattepolitikken,
(2) gi en økning i eiendomsskatten til vertskommunene som gjenspeiler reelle markedsverdier,
(3) redusere fordelingsvirkningene (statens “inntekstap” reduseres, det samme gjelder for eierne av kraftforetakene) og
(4) videreføre alle regjeringspartienes uttalte syn på ordningen med maksimumsverdi fra 2003.