LVK vil ta saken opp med Energi- og miljøkomiteen. LVK vil også rette henvendelse til Kommunenes Sentralforbund (KS).
En orientering om hovedtrekkene i regjeringens forslag for så vidt gjelder energisektoren kan du lese her.
Ot. prp nr 32 (2007-2008) Ny plan- og bygningslov. Forholdet til energisektoren
1.1. I ny § 1-3 Tiltak som er unntatt fra loven – heter det i annet ledd:
”For anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi som nevnt i energiloven § 3-1 tredje ledd gjelder bare kapittel 2 og 14. ”
Kapittel 2 i ny plan- og bygningslov omfatter bestemmelser om kartfesting m.v, mens kapittel 14 gjelder bestemmelser om konsekvensutredninger. De øvrige kapitler i loven, herunder planbestemmelsene, skal mao ikke gjelde for kraftanlegg.. Kraftanlegg omfatter ”kraftledninger, transformatorstasjoner, koblingsanlegg og bygningstekniske konstruksjoner som er umiddelbart knyttet til de elektriske anleggene og deres funksjon. Unntaket gjelder for ethvert anlegg eller konstruksjon av denne art som er omfattet av konsesjonen og vilkårene og som er nødvendig for de elektriske anleggenes funksjon, bygging, drift og atkomst.” (Ot. prp’en s. 173)
1.2 I ny § 6-4 Statlig arealplan – heter det i tredje ledd:
”Departementet kan i den enkelte sak bestemme at endelig konsesjon til kraftproduksjonsanlegg etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven uten videre skal ha virkning som statlig arealplan. Departementets vedtak etter dette ledd kan ikke påklages.”
Bestemmelsen er kommentert slik på s. 197:
”Med kraftproduksjonsanlegg forstås alle anlegg og innretninger som etableres for å kunne produsere elektrisk energi, uavhengig av energikilde. Typisk vil dette være vannkraftverk og innretninger i vassdraget for å overføre og regulere vann for kraftproduksjonsformål, vindkraftverk og gasskraftverk (…) Det legges til grunn at myndigheten etter bestemmelsen vil bli overført til Olje- og energidepartementet (…) Virkningen av en avgjørelse etter tredje ledd er at konsesjonsvedtaket samtidig får virkning som arealplan, jf også bestemmelsen om reguleringsplaners rettsvirkning i § 12-4. Planen er straks bindende for framtidig arealbruk i området som omfattes av konsesjonsvedtaket, og erstatter også tidligere fattede planvedtak som tiltaket kan ha vært i strid med.”
2. Planlovutvalgets forslag – NOU 2003:14
Planlovutvalget var gjennom et tilleggsmandat særskilt bedt om å utrede forholdet mellom plan- og bygningsloven og vassdragsreguleringsloven
Det lå altså ikke i mandatet å utrede forholdet til vannressursloven eller energiloven, dvs. verken vindkraftanlegg eller småkraftanlegg, men bare vassdragsreguleringsanlegg.
Et bredt flertall i Planlovutvalget gikk i mot forslaget og mente at ”vassdragsreguleringssaker bør omfattes av begge lover, men at saksbehandlingen bør samordnes.” (s. 42)
Utvalget begrunnet sitt syn slik på s. 156 flg:
”Energispørsmål er avgjørende både for næringsutvikling og miljøforhold i framtiden, og vil måtte stå sentralt i samfunnsplanleggingen. Etter at utvalget la fram sin første delutredning, er temaet bare blitt viktigere. Det vises til omtale i viktige stortingsmeldinger om blant annet klimapolitikken og bymiljø. Plansystemet må forbedres som redskap for gjennomføring av framtidas energipolitikk med vekt på større energieffektivitet og mer miljøvennllg bruk av energiressursene. Utvalget ser her særlig tre hovedoppgaver:
– Energihensyn må integreres i den generelle samfunnsplanleggingen i fylker og kommuner, og plan- og bygningsloven må gi de nødvendige redskap for å sikre at de blir ivaretatt
– Loven må få de nødvendige virkemidler for at gode energiløsninger kan oppnås gjennom arealplanleggingen
– Det må sikres en god kopling mellom planleggingen etter plan- og bygningsloven og det arbeidet med å sikre energiforsyningen nasjonalt og skape gode rammebetingelser for sektoren som primært varetas gjennom særlovgivningen på dette feltet, herunder konsesjonsordningene
Utvalget ser det som svært viktig at energiplanleggingen etter energiloven koples til og inngår i planleggingen etter plan – og bygningsloven(…) Det vil være behov for at energiutredning etter forskriften etter energiloven, og energiutredning og – planlegging etter plan- og bygningsloven får et godt samspill slik at kommunens plikt til å arbeide med energispørsmål gjøres tydelig (…) På grunn av behovet for nasjonal styring og koordinering på denne sektoren, sammen med faglige behov, mener utvalget at det er nødvendig å opprettholde ordningen med statlig regulering av større energianlegg på dette felt (…) utbygging av energianlegg skjer nå på markedsmessige vilkår og forutsetninger. Det er på den bakgrunn behov for videre vurderinger og en bredere samordning enn tidligere. Planbehandlingen gir grunnlag for slike brede vurderinger og sikrer lokal deltaking og forankring. Planene sikrer også at lokalsamfunnsbehov blir en del av grunnlaget for de markedmessige rammene(…) Utvalget vil derfor understreke betydningen av at energispørsmål og energianlegg tas opp gjennom den brede samfunnsplanleggingen etter loven.”
3. Departementet begrunnelse – kap. 3.6.2. i proposisjonen
Miljøverndepartementet er ikke enig med Planlovutvalgets flertall og begrunner sitt syn slik på s. 40:
”Det er behov for å effektivisere plan- og konsesjonsprosessene knyttet til anlegg for produksjon og overføring av elektrisk energi. En effektiv behandling av slike saker er viktig for å avklare om prosjekter kan gjennomføres. En pliktig samordning av behandlingen som foreslått av Planlovutvalget vil ikke endre det forhold at det vil være to beslutningsprosesser og to myndigheter som begge tar stiling til arealbruken. I praksis har det vært vanskelig å få til en god samordning mellom behandlingen etter plan- og bygningsloven og konsesjonsbehandlingen. Det er derfor behov for å vedtak særskilte regler for denne typen tiltak.
(…) For å sikre en effektiv og forutsigbar behandling av de store anleggene for produksjon og overføring av elektrisk energi, foreslås det en lovfesting av at kraftledninger i sentral- og regionalnettet bare trenger konsesjonsbehandling og ikke omfattes av planbestemmelsene i plan- og bygningsloven. Det åpnes videre for at det kan besluttes i den enkelte sak at konsesjon etter energiloven, vannressursloven og/eller vassdragsreguleringsloven uten videre skal ha virkning som statlig plan
(…) For utbygging av små vannkraftanlegg og vindkraftanlegg er det viktig at det foretas regionale vurderinger og prioriteringer for å bidra til den mest egnede lokaliseringen av slike anlegg. Det vises til at det er vedtatt retningslinjer for planlegging og utbygging av vindkraft hvor det oppfordres til utarbeidelse av regionale vindkraftplaner. Tilsvarende er det laget retningslinjer for utarbeidelse av regionale planer for småkraft.
(…) For å sikre at konsesjonspliktige tiltak for produksjon av elektrisk energi kan gjennomføres i tilfeller hvor kommunen ikke legger til rette for tiltaket gjennom planendring eller dispensasjon, foreslås det inntatt en bestemmelse i § 6-4 tredje ledd som gir Olje- og energidepartementet adgang til å bestemme at endelig konsesjon kan gis virkning som en statlig plan.
4. Kritikk mot forslaget
4.1. Grunnleggende hensyn bak plan – og bygningsloven er tilsidesatt uten holdbar begrunnelse
Både Planlovutvalget og Miljøverndepartementet har understreket betydningen av at vi har en felles lov for all arealplanlegging og -bruk i Norge. Plan- og bygningslovens lokaldemokratiske plattform, med kommunestyret som den primære planmyndigheten, blir i alle sammenhenger trukket frem som en fundamental side ved arealplanleggingen. Departementet uttaler det eksempelvis slik på s. 38:
”En ambisjon med plan- og bygningsloven er at den skal gi et hovedsystem for planlegging og fastlegging av arealbruk som også kan ivareta mange forskjellige sektorbehov og –interesser. (…)Ett samlet beslutningssystem vil også redusere muligheten for motstridende beslutninger, samtidig som befolkningen og berørte parter vil få det enklere ved at saksbehandlingen er forankret i ett lovverk. Det vil også legge til rette for at kommunene får et hovedansvar for å se de ulike sektorinteresser i sammenheng og foreta en avveining mellom disse.”
Det ligger i sakens natur at en felles areallov for hele landet og alle sektorer vil stille store krav til samordning både vertikalt og horisontalt, dvs. både mellom ulike forvaltningsnivåer og mellom ulike sektorer. Det er bred enighet om dette, og departementet uttrykker det slik på s. 39:
”Plan- og bygningslovens system for avklaring og fastsetting av arealbruk er basert på bred medvirkning og politiske beslutninger. Lokale og regionale planer skal innarbeide nasjonale og regionale hensyn, og de skal kunne overprøves av statlig myndighet dersom de ikke gjør det. Medvirknings- og konfliktløsningsbestemmelsene i loven vil være nødvendige mekanismer for å sikre at kommuner og fylker ikke kan fatte vedtak som ikke tar tilstrekkelig hensyn til overordnede rammer. (…) Samtidig bør det gis bedre samordningsbestemmelser som kan bidra til at det skjer en parallell og samtidig behandling av slike saker.”
Det bør foreligger svært sterke grunner for at disse grunnleggende prinsippene om en felles areallov med lokaldemokratisk forankring og strenge samordnings- og medvirkningsregler, skal settes til side for en hel samfunnssektor. Og det er ikke tale om hvilken som helst sektor: det er hevet over tvil at energisektoren er den mest arealkrevende av alle samfunnssektorer.
Slike grunner kan ikke ses å foreligge, og heller ikke kan det ses at departementets generelle henvisning til ” effektiv og forutsigbar behandling ” av energisaker skulle være tilstrekkelig tungtveiende til et så drastisk virkemiddel. Det var i så fall grunn til å vente at departementet hadde presentert konkrete eksempler på at dagens lovordning har medført en alvorlig grad av ineffektivitet og uforutsigbarhet for næringen.
4.2. Store deler av arealplanleggingen overdras til sektormyndigheten
Departementet foreslår å unnta hele energisektoren fra plan- og bygningslovens system. Dels skal alle kraftledninger, trafostasjoner mv unntas uttrykkelig i henhold til egen unntaksbestemmelse i § 1-3, og dels kan departementet ” i den enkelte sak ” bestemme at alle anlegg som er gitt konsesjon etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven. Det er verd å merke at departementet her ikke er Miljøverndepartementet, men sektororganet Olje- og energidepartementet.
Uten noen lovfestede forutsetninger eller kriterier for når slikt vedtak kan treffes, er det god grunn til å anta at denne myndigheten av sektororganet vil bli regelmessig brukt ” i den enkelte sak ”, og dermed raskt bli hovedregelen.
Departementets lovforslag er vesentlig mer vidtgående enn det Planlovutvalget i sin tid ble bedt om å utrede. Mens det i utvalgets mandat var pekt på forholdet mellom plan- og bygningsloven og vassdragsreguleringsloven, har departement gått så langt som å foreslå at alle energianlegg kan unntas fra loven.
Også Planlovutvalget understreker behovet for å ha regler om statlig plan for store energianlegg, som enten strekker seg over store områder eller som i seg selv har betydning for den nasjonale energiforsyningen. Det er likevel noe fundamentalt annet når departementet foreslår at alle energianlegg skal kunne underlegges slik statlig plan: Det innebærer at alle småkraftanlegg og alle vindkraftanlegg også skal kunne unntas fra plan – og bygningslovens system.
4.3. Tusenvis av arealkrevende enkelttiltak over hele landet unntas fra ordinær kommunal arealplanlegging
En overordnet nasjonal og internasjonal målsetning er at fremtidig energiutbygging først og fremst skal skje gjennom fornybare energikilder. I dag vil dette si vindkraft og vannkraft. Når det gjelder vannkraft er det ikke lenger tale om de store vannkraftanlegg, men i hovedsak småkraftutbygging og utvidelser av eksisterende vannkraftverk. NVE har kartlagt de foreliggende småkraftressurser i Norge, og det er også kartlagt våre vindressurser.
Som illustrasjon vedlegges NVEs småkraftatlas for fylkene Hordaland og Nordland. Begge fylkeskartene viser at mange kommuner har et stort småkraftpotensial. NVE har antatt at det foreligger et småkraftpotensial på mer enn 20 TWh. Grovt anslått vil det si mer enn 20 000 kraftanlegg på landsbasis.
Det er også kjent at Norge har blant verdens største vindressurser, og langs norskekysten er det et enormt potensial for vindkraftutbygging.
Både småkraftanlegg og vindkraftanlegg er forholdsvis arealkrevende tiltak. I tillegg kommer at slike anlegg alltid må ha transportmuligheter fra produksjonsstedet og til et overliggende kraftnett, og kraftledninger ut fra produksjonsanleggene vil også være arealkrevende.
I proposisjonen foreligger det ingen oversikt eller drøfting av hvor store arealer eller hvor mange kommuner som vil bli berørt av forslaget om å unnta alle fremtidige energitiltak fra plan- og bygningsloven. Utelukkende basert på NVEs atlas over småkraft- og vindkraftpotensialet i Norge, er det hevet over tvil at enorme arealer vil bli unntatt fra vårt generelle areallovverk dersom departementets forslag vedtas.
Samtidig er det en kjensgjerning at areal i og langs vassdrag og ved kysten ofte er de mest verdifulle arealer for en kommune og hvor flere utnyttelsesmåter fra absolutt vern til aktiv bruk i lokal næringsutvikling kan tenkes
4.4. Det foreligger ikke et nasjonalt eller regionalt styringsbehov for det enkelte energitiltak
Departementet har som begrunnelse også vist til at ”Stortinget har forutsatt sterk statlig styring og kontroll over energisektoren”, også av hensyn til behovet for ”en sikker energiforsyning”, jf. s.40.
Det er allmenn politisk oppslutning om dette synet, men hensynet rekker naturligvis ikke så langt at det omfatter det enkelte småkraftanlegg eller det enkelte vindkraftanlegg. Det enkelte anlegg har ingen betydning for den samlede kraftbalansen, og med dagens markedsbaserte kraftregime vil det være opp til den enkelte utbygger om et kraftanlegg skal realiseres.
Men det enkelte anlegg vil kunne ha betydning for vedkommende kommunes arealplanlegging, og summen av flere anlegg vil kunne ha stor betydning for kommunens arealplanlegging.
4.5. Forslaget fra Planlovutvalgets flertall bør følges opp av Stortinget
I forslaget til ny plan- og bygningslov går Regjeringen for så vidt gjelder forholdet til energisektoren motsatt vei av Planlovutvalget. Mens utvalgets flertall ville styrke plan- og bygningsloven på energisektoren, foreslår Regjeringen helt å kunne utelukke loven fra energitiltak. Det bør kreves sterke grunner for et slikt forslag. Slike sterke grunner kan verken finnes i departementets begrunnelse eller i saken for øvrig.
Forslaget fra Planlovutvalgets flertall om sterkere samordning i energisaker mellom planmyndigheten og sektormyndigheten bør følges opp.