LVK-nytt nr 10/2005 Kommuners kjøp av strøm - forholdet til reglene om offentlige anskaffelser

1. Innledning

offentlige anskaffelser fastsatt ved kgl.res. av 15. juni 2001 m.v. nr. 616 (”anskaffelsesforskriften”).

Det er et spørsmål om kommunene faller inn under anskaffelsesreglene ved kjøp av strøm. Spørsmålet synes særlig å være interessant for kommuner som har eierandeler i kommunale kraftselskaper, men er selvfølgelig også aktuelt for andre kommuner.

Kjøp av strøm er å anse som anskaffelse av en vare. Kommuners innkjøp av varer, herunder strøm, må som den klare hovedregel baseres på konkurranse og følge prosedyrene fastsatt i anskaffelsesforskriften.

Spørsmålet er om det kan gjøres unntak fra det ovennevnte utgangspunkt. Dette drøftes i punkt 2. Videre er det et spørsmål om verdien av strømkontraktene har betydning, jf. punkt 3.

2. Kommer anskaffelsesreglene til anvendelse på kommuners kjøp av kraft?

Spørsmålet om anskaffelsesreglene kommer til anvendelse på kommuners kjøp av kraft er ikke relevant i forhold til kommuners konsesjonskraft. Denne kraften eier kommunene selv, og det dreier seg derfor ikke om en anskaffelse.

I henhold til anskaffelsesforskriften § 1-4 bokstav a) er det et vilkår for at anskaffelsesreglene skal komme til anvendelse at det skal skje en anskaffelse gjennom en ”gjensidig bebyrdende avtale” mellom oppdragsgiver og leverandør. Innkjøp som et offentlig organ gjør fra egne enheter, som ikke er egne juridiske subjekter, er ikke gjenstand for en slik avtalemessig forbindelse. For slike anskaffelser, som skjer i såkalt i egenregi, kommer derfor ikke anskaffelsesreglene til anvendelse.

Unntaket for egenregi er for øvrig strukket til også å omfatte innkjøp fra enheter som er organisert som selvstendige rettssubjekter, såfremt disse er tilstrekkelig nært knyttet til det offentlige.

Praksis fra EF-domstolen viser at det er særlig to forhold som kan ha betydning ved vurderingen av om det foreligger grunnlag for unntak for anskaffelsesreglene på grunn av egenregi:

i) Dersom eierkommunen har en styring med leverandøren som tilsvarer den man ville hatt internt uten at enheten var blitt utskilt (kontrollkravet)
(ii) Dersom enheten leverer det vesentligste av sine tjenester til eieren (omsetningskravet)

I forhold til det første vilkåret er det antatt at en eiermessig kontroll på over 50 % kan være tilstrekkelig så sant dette også representerer en faktisk kontroll over enheten. Dersom et energiselskap eies av flere offentlige eiere i fellesskap, er det antatt at det i forhold til spørsmålet om det foreligger tilstrekkelig kontroll kan skje en identifikasjon mellom flere offentlige eiere, slik at det er den samlede kontroll som er avgjørende.

Når det gjelder omsetningskravet, vil en tommelfingerregel være at enheten ikke yter mer enn 20 % av sine tjenester til eksterne oppdragsgivere. Det må antas at de fleste energiselskaper driver større eller mindre deler av sin virksomhet i det åpne, kommersielle markedet. I så fall vil omsetningskravet vanskelig oppfylles. Konsekvensen er da at den aktuelle kommunen er forpliktet til å foreta sine kraftkjøp i overensstemmelse med prosedyrene fastsatt i anskaffelsesforskriften.

Det er også et spørsmål om anskaffelsesreglene kommer til anvendelse dersom kommuner engasjerer en forvalter/megler til å forestå kraftkjøp på sine vegne. Regelen her er at det ikke har betydning om kommunen innhenter bistand fra andre til å foreta sine innkjøp. Hvis bistand innhentes fra forvalter/megler, er forvalter/megler forpliktet til å følge anskaffelsesreglene når innkjøp foretas på vegne av kommunen.

3. Betydningen av verdien på strømkontraktene – terskelverdier

Kjøp av strøm er som nevnt å anse som kjøp av en vare. Vareanskaffelser med en anslått verdi over kr. 1,8 mill. ekskl. mva. skal følge reglene i anskaffelsesforskriften del II, mens vareanskaffelser med anslått verdi under nevnte beløp skal følge reglene i anskaffelsesforskriften del III. For vareanskaffelser under kr. 200.000 ekskl. mva. er det anledning til å foreta såkalte direkte anskaffelser, det vil si at oppdragsgiver fritt kan henvende seg direkte til én eller flere leverandører etter eget valg. Det grunnleggende kravet til konkurranse gjelder imidlertid også for disse anskaffelsene. Oppdragsgiver er følgelig forpliktet til å utnytte det potensialet som ligger i et eventuelt marked knyttet til anskaffelsen, for eksempel ved å innhente priser fra flere strømleverandører.

Del II i anskaffelsesforskriften gir regler som gjennomfører bestemmelsene i WTO-avtalen og EØS-direktivene for offentlige anskaffelser. Del III gjelder for anskaffelser som ikke er omfattet av EØS-avtalen og WTO-avtalen, og gir regler som er i samsvar med reglene i del II, men som er enklere og mer fleksible.

Det er et spørsmål hvordan man beregner verdien av en anskaffelse. Spørsmålet er til en viss grad avhengig av type strømkontrakt og varigheten av denne. Det nevnes at kommuners egen konsesjonskraft ikke skal tas med ved beregningen av anskaffelsens verdi.

Vi antar kommunene har et konstant behov for innkjøp av strøm. I så fall er det anskaffelsesforskriften § 2-3 åttende ledd som regulerer hvordan verdiberegningen skal foretas. For kontrakter som inngås regelmessig eller som fornyes i løpet av en bestemt periode skal kontraktsverdien beregnes på grunnlag av den faktisk samlede verdien av strømkontrakter gjeldende for de 12 foregående måneder eller den anslåtte verdien for de kommende 12 måneder. Dersom det inngås kontrakter med en løpetid på mer enn 12 måneder, skal den samlede verdi for hele kontraktens løpetid legges til grunn.

Vi legger til grunn at nevnte beregningsmetoden medfører at de fleste kommuner ikke vil ha adgang til å foreta direkte anskaffelse av kraft. Som fremkommet spiller det ikke så stor rolle om strømkontrakter har en verdi over eller under terskelverdien på kr. 1,8 mill. Alle innkjøp må foretas i henhold til prosedyrereglene såfremt verdien overstiger kr. 200.000, men slik at prosedyrene ved anskaffelser mellom kr. 200.000 og kr. 1,8 mill. er noe enklere.

4. Avslutning

Som fremkommet ovenfor må kommunene som den klare hovedregel følge prosedyrereglene i anskaffelsesforskriften ved inngåelse av avtaler om kjøp av strøm. Det gjelder et unntak for egenregi, men unntaksregelen er snever og synes lite anvendelig innenfor dette området. Et annet unntak er inngåelse av kontrakter med en verdi under kr. 200.000 ekskl. mva. Reglene for hvordan kontraktsverdien skal beregnes innebærer at dette også er en meget snever unntaksregel.

Vår erfaring er at kommunene i dag i liten grad forholder seg til anskaffelsesreglene ved inngåelse av avtaler om kjøp av strøm. Det er derfor viktig at kommunene blir gjort kjent med sin forpliktelse til å foreta innkjøp av strøm basert på konkurranse i henhold til prosedyrene i anskaffelsesforskriften.