| LVK-nytt nr 14/2004 (02.04.04) Presisering i Lovbestemmelsene om pris på konsesjonskraft – LVKs høringsuttalelse |
|
Det vises til LVK-nytt nr 7/2004 vedlagt Olje- og energidepartementets forslag til lovendring vedrørende pris på konsesjonskraft. Nedenfor følger LVKs høringsuttalelse: “Olje- og energidepartementet Deres ref: Vår ref: ses/ve Oslo, 1. april 2004 HØRINGSSAK – PRESISERING I LOVBESTEMMELSENE OM PRIS PÅ KONSESJONSKRAFT 1. Sammendrag LVK gir sin tilslutning til departementets forslag. LVK er enig i begrunnelsen og gir sin støtte til det forslag til lovpresisering som er fremmet. Lovforslaget innebærer en tilfredsstillende formalisering av det enstemmige vedtak Stortinget traff 12.desember 2002. LVK beklager at kraftbransjen med Norsk Hydro i spissen har funnet det formålstjenlig å reise søksmål begrunnet i at Stortinget har tatt feil i sin vurdering av egen behandlingsmåte. Når så er tilfelle, finner LVK det prisverdig at departementet ved raskt å fremme forslag til lovpresisering fjerner grunnlaget for saksanlegget. LVK forutsetter at departementet fremmer forslaget for Stortinget slik at nødvendig behandling kan finne sted i inneværende vårsesjon. Stortinget traff 12. desember 2002 enstemmig vedtak i saken. Av denne grunn og i tillit at Stortinget vil stadfeste sitt syn ved behandlingen av lovsaken, finner LVK det unødvendig med noen omfattende argumentasjon knyttet til sakens realiteter. 2. Bakgrunnen for lovforslaget Departementet har i sin utsendelse vist til den usikkerhet som søksmålet fra Norsk Hydro ASA har skapt både for konsesjonærer og for konsesjonskraftmottakere og at en lovpresisering vil rydde denne usikkerheten av veien. – LVK er enig i dette. LVK finner grunn til å tilføye: Kraftbransjen representert ved Hydro og EBL har både i saksanlegget og i media gitt uttrykk for at ”Den prosess som ligger til grunn for Stortingets plenarvedtak av 12.desember 2002 og OED’s vedtak av 7/10.april 2003 som nå angripes tilfredsstiller ikke disse krav” – dvs krav til ”en grundig gjennomgang og vurdering, der alle relevante og vesentlige konsekvenser hadde vært utredet, og der de berørte interesser i behørig grad hadde vært trukket inn i beslutningsprosessen før vedtaket ble fattet”, jfr stevningen s. 6. Denne påstanden medfører ikke riktighet. Helt fra saken ble brakt på bane i 1997 i kjølvannet av kraftskattereformen som trådte i kraft samme år, har det vært en omfattende korrespondanse mellom de berørte interesser og departementet. Til illustrasjon skal nevnes at EBL og dets forgjenger EnFO sendte brev i sakens anledning til departementet 4. desember 1997, 17. mars 1998, 11. juni 1998, 19. april 1999, 15. oktober 1999 og 30. januar 2002. I tillegg deltok EBL i offisiell høring sammen med LVK i Energi- og miljøkomiteen 22. oktober 2002. Saken ble i tillegg flere ganger utsatt til komitebehandling, i påvente av nye innspill. Prosessen som ledet til stortingsvedtaket fant følgelig sted over en periode på 6 år, og med omfattende innspill fra de berørte interesser, i første rekke kraftbransjen og kommunesektoren. I tillegg kommer at det som et ledd i Stortingets behandling av saken ble foretatt omfattende vurderinger av departementet og av Justisdepartementets lovavdeling. Det er fremholdt i stevningen for Oslo tingrett at ”Den manglende utredning av saken har derfor medført at vedtakene hviler på et sviktende faktisk og rettslig grunnlag.” LVK kan ikke annet enn å konstatere at bransjens påstander savner saklig grunnlag. LVK slutter seg således fullt ut til departementets påpekning i høringsbrevet om at ”den endring av konsesjonskraftprisen som ble foretatt i 2003 var utredet på en god måte og på et område omfattet av forvaltningens frie skjønn.” Departementet drøfter i høringsbrevet forholdet til tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97, og henviser til lovavdelingens tidligere vurdering hvor det er konkludert med at endringen ikke skaper problemer. – LVK finner dette åpenbart: Det er her ikke tale om noen egentlig tilbakevirkning, men en endring av regelverket som skal virke for levering av konsesjonskraft for tiden fremover. I den forbindelse viser LVK til at Høyesterett ved flere anledninger har lagt til grunn at det i stor utstrekning tilligger forvaltningens skjønn å ta stilling til hvilke elementer som skal inngå i prisberegningsgrunnlaget, jfr eksempelvis Rt 1993 s.1220 (Sira Kvina II), hvor det heter: ”På samme måte som byretten og lagmannsretten i nærværende sak, jfr også Kvamdommen, Rt. 1984 s.312, ser jeg det slik at fastsettelsen av konsesjonskraftprisen i temmelig vid utstrekning er skjønnsbestemt.” Det kan da ikke herske tvil om at en lovendring, slik som foreslått, er uproblematisk i forhold til Grunnloven § 97. 3. Økonomiske og administrative konsekvenser Departementet opplyser korrekt at endringen i prisberegningsgrunnlaget for konsesjonskraften vil innebære en gevinst for konsesjonskraftmottakerne. LVK vil i den forbindelse vise til at retten til konsesjonskraft tilhører ” kommuner og fylkeskommuner som kraftanlegget ligger i”, jfr vassdragsreguleringsloven § 12 nr 15. Dette innebærer at de aller fleste fylkeskommunene har krav på konsesjonskraft. Samlet sett mottar fylkeskommunene etter det opplyste nær 3 TWh av den samlede konsesjonskraftmengden på ca 8,5 TWh, og for flere fylkeskommuner utgjør retten til konsesjonskraft et verdifullt inntektsgrunnlag. Hovedtyngden av landets kraftkommuner er medlemmer i LVK. Det er imidlertid langt flere enn de 150 medlemskommunene som har krav på konsesjonskraft, men så vidt vites foreligger det ikke noen samlet oversikt over dette. Det fremgår imidlertid av Nasjonalbudsjettet for 2000 – St.meld nr 1(1999-2000) s. 139 – at det er 253 av landets noe over 430 kommuner som årlig mottar naturressursskatt. Dette kan gi en indikasjon på antallet konsesjonskraftberettigede kommuner. Langt over halvparten av alle landets kommuner vil derfor være berørt av saken. I høringsbrevet er det redegjort for de økonomiske konsekvenser av saken for de enkelte aktørene – staten, kraftforetakene og kommunesektoren. Fordi kraftbransjen i forbindelse med lovsaken har varslet ” en grundig gjennomgang av de økonomiske virkninger av en eventuell endring i konsesjonskraftprisen” – jfr EBL-Forum nr 4 av 10.mars 2004 – finner LVK det nødvendig å gi noen utfyllende kommentarer til redegjørelsen: a) Staten: Departementet har opplyst at staten vil få reduserte inntekter fra bransjen i størrelsesorden 135-240 mill kroner. LVK vil i den forbindelse vise til at forholdet mellom statens økonomi og kommunesektorens økonomi til enhver tid er underlagt statens styring gjennom det statlige inntektssystemet for kommunene. Det er videre bred politisk enighet både om å styrke kommunesektorens økonomi og om å gi de enkelte kommuner større anledning til å utnytte egne inntektsgrunnlag, for eksempel gjennom lokale naturressurser. En styrking av konsesjonskraftordningen vil være i tråd med disse politiske målsetningene. Departementet har korrekt vist til at dersom overskuddene i kraftbransjen øker, vil overskuddsskattene øke og derigjennom verdien for kommunene av endringen i prisberegningsgrunnlaget. Det er tilsvarende sammenheng med statens inntekter fra kraftbransjen: Dersom overskuddene i bransjen øker, vil staten både gjennom selskapsskatten, gjennom grunnrenteskatten og gjennom utbyttene ved eierposisjonen øke sine inntekter. Og statens inntekter vil øke vesentlig mer enn kommunenes og fylkeskommunenes inntekter, ved økt overskudd i kraftforetakene. I tillegg kommer at den hevingen av nedre grense for naturressursskatt som Stortinget vedtok i forbindelse med budsjettbehandlingen høsten 2003, førte til en overføring av skatteinntekter fra kommunesektoren og til staten på 25 mill kroner, i følge Finansdepartementet. b) Kommunene og fylkeskommunene: Departementet har antatt at endringen i beregningsgrunnlaget vil øke verdien av konsesjonskraftordningen med mellom 200 og 500 mill kroner årlig på sikt. Det er samtidig understreket at ”det er betydelig usikkerhet knyttet til anslag over økonomiske konsekvenser.” Dette er korrekt. – Som departementet angir, vil kraftforetakenes skatteposisjon være helt avgjørende for om endringen i det hele tatt får noen økonomisk virkning og eventuelt størrelsen av den. Kraftforetakenes regnskapsresultater for 2003 er i så måte illustrerende: Kraftprodusentene har gjennomgående hatt et rekordår, se nedenfor. På samme tid er det kraftforetak som har gått med underskudd: Salten Kraftsamband vil eksempelvis etter det opplyste gå med underskudd i 2003, i hovedsak på grunn av uheldige transaksjoner med krafthandel. For de kommuner og fylkeskommuner som mottar konsesjonskraft fra konsesjoner før 1959 – til individuell selvkost – vil det følgelig for Salten Kraftsamband som konsesjonær ikke bety noe fra eller til om overskudds-baserte skatter ikke medtas i beregningsgrunnlaget for konsesjonskraftprisen. Eksemplet viser også den vilkårlighet kommunene ville ha vært utsatt for mht konsesjonskraftprisen, uten den omlegging av praksis som har funnet sted: For kommuner med konsesjonskraft fra foretak med underskudd ville prisen blitt lav, mens for kommuner med konsesjonskraft fra foretak med overskudd, ville konsesjonskraftprisen ha blitt høyere. LVK vil for ordens skyld minne om at staten allerede har tatt hensyn til de mulige økonomiske gevinster i kommunesektoren av den varslede endringen: I Finansdepartementets pressemelding nr 84/2003 om endringer i kraftskattene i statsbudsjettet for 2004 heter det: ”Før departementenes vurdering av kraftskattesystemet og konsesjonsordningene var ferdigstilt, vedtok Stortinget høsten 2002 endringer i fastsettelsen av konsesjonskraftprisen fra 2003. Dette vil øke verdien av konsesjonskraften for kommunene med anslagsvis 300 millioner kroner pr år. Inkludert dette vedtaket, vil Regjeringens forslag innebære at kraftkommunenes økonomi på sikt styrkes med anslagsvis 300 millioner kroner pr år, mens kraftforetakenes overskudd og statens inntekter vil reduseres tilsvarende. I 2004 vil statens inntekter som følge av skatteomleggingene øke med om lag 20 millioner kroner påløpt, mens kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatt isolert vil reduseres med om lag 80 millioner kroner. Kraftkommunenes økonomi vil likevel styrkes som følge av endringen i fastsettelsen av konsesjonskraftprisen og høyere kraftpriser.” Mens økningen i verdien av konsesjonskraftordningen tilkommer kraftkommunene med om lag 65 prosent (resten tilfaller fylkeskommunene), vil tapet i eiendomsskatteinntekter utelukkende ramme kraftkommunene. (Fylkeskommunene har ikke eiendomsskatt). Etter opplysninger innhentet fra Skattedirektoratet har kommunene samlet tapt ca 90 millioner kroner for 2004 på Stortingets vedtak om å redusere minimumsverdien til 0,95 kroner pr KWh. c) Kraftforetakene: Det er fra kraftforetakenes side gjennom EBL gjort gjeldende at det i forbindelse med lovsaken må rettes søkelys ”på de økonomiske skadevirkninger de nye reglene påfører bransjen”, jfr eksempelvis EBL-Forum nr. 4 av 10.mars 2004. Det er i samme innlegg fremholdt at endringen ”må ses i lys av de totale rammevilkårene” og at endringen kan ha betydning for ”forsyningssikkerheten”. Det er LVK’s syn at nærværende sak i realiteten er uten betydning for kraftprodusentenes samlede rammevilkår: Sammenholdt med et antatt overskudd av den årlige kraftproduksjonen på om lag 15 milliarder kroner, utgjør sakens verdi et sted mellom 0 og 2-3 prosent. Saken gjelder først og fremst et prinsipielt spørsmål om hvilke kostnadselementer som kan sies å utgjøre produksjonskostnadene ved vannkraftproduksjon. Prisen på konsesjonskraft skal gjenspeile disse produksjonskostnadene, i tråd med den rettsorden som har vært gjeldende siden forrige århundreskifte. Som dokumentert ovenfor, og som presisert i departementets høringsbrev, er det ”betydelig usikkerhet knyttet til anslag over økonomiske konsekvenser”. Dette skyldes at de økonomiske virkningene ikke bare henger sammen med prisutviklingen på elektrisk kraft, men også med de enkelte kraftforetakenes kommersielle og finansielle operasjoner til enhver tid: I ”det gamle regimet” varierte konsesjonskraftprisen i takt med kraftforetakenes økonomiske resultater til enhver tid: Jo høyere overskudd hos kraftforetakene, jo mer måtte kommunene betale for konsesjonskraften. Ved den endringen som nå foreslås formalisert i loven, vil denne sammenhengen ikke lenger være til stede. Det er uriktig når dette av EBL fremstilles som et økonomisk tap for produsentene: det endringen gjelder, er å frata kraftprodusentene en adgang til å overvelte deler av de skatter som legges på konsesjonærens overskudd på de konsesjonskraftberettigede kommuner og fylkeskommuner.( Konsesjonskraft generer som kjent verken overskuddsskatt eller grunnrenteskatt) Kraftforetakene mottok skattelettelser etter budsjettforliket høsten 2003 på om lag 100 millioner kroner, gjennom endringene i eiendomsskattereglene. Samtidig er det en kjensgjerning at kraftprodusentene de senere årene har levert det ene rekordresultatet etter det andre, og med 2003 som et foreløpig toppår. Som illustrasjon vises til følgende utsagn i media: • ”BKK tjente svært godt på strømkundene sine i fjor. Selskapet hadde et overskudd på 720 mill kroner.” (Bergens Tidende 23. mars 2004) EBL har i sine innvendinger mot Stortingets vedtak 12. desember 2002 vist til at vedtaket kan få betydning for forsyningssikkerheten. Innsigelsen knytter seg til at ”det umulig kan være klok politikk å forverre rammevilkårene for bransjen ytterligere”, slik EBL’s leder uttaler i et intervju i EBL-Forum 10. mars 2004. LVK har vanskelig for å ta alvorlig at spørsmålet om prisberegningsreglene for konsesjonskraft konstrueres som et problem for forsyningssikkerheten. Med et årlig overskudd på rundt 15 milliarder kroner, med utbytter til eierne på flere milliarder kroner og med skatteinntekter til staten på flere milliarder kroner, synes en argumentasjon knyttet til forsyningssikkerhet og kraftbalanse noe malplassert i en sak om prisberegningsreglene for konsesjonskraft. Det er nødvendig å minne om at konsesjonskraftordningen gjelder ca 7,5 prosent av den samlede kraftproduksjonen, og at de inntekter kommunesektoren mottar fra denne ordningen til enhver tid vil bli gjenspeilet i tilsvarende inntekter pr Kwh for kraftprodusentene, men da for 92,5 prosent av den samlede produksjonen. LVK imøteser en snarlig odelstingsproposisjon i tråd med departementets høringsbrev. Med vennlig hilsen Børre Rønningen Stein Erik Stinessen” |
LVK-nytt nr 14/2004
Det vises til LVK-nytt nr 7/2004 vedlagt Olje- og energidepartementets forslag til lovendring vedrørende pris på konsesjonskraft. Nedenfor følger LVKs høringsuttalelse: