LVK-nytt nr 22/2006 Eiendomsskatt - fordeling av eiendomsskattegrunnlaget mellom kommunene - brev fra Hjelmeland kommune

Hjelmeland kommune har sendt brev til en rekke av LVKs medlemskommuner, hvor de ber kommunene om å støtte et krav om å endre kommunefordelingsreglene for eiendomsskatt. Det er LVKs syn at fordelingsreglene ikke bør endres. 

1 INNLEDNING

Hjelmeland kommune har sendt brev til en rekke medlemskommuner i LVK og andre kommuner (til sammen 130 kommuner), hvor de ber kommunene om å støtte et krav om å endre fordelingsreglene for eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg. Hjelmeland har vedlagt en utredning fra Advokatfirmaet Haavind Vislie, samt en argumentsjablon for utforming av brev til Finansdepartementet.

I dette LVK-nyttet redegjøres det for LVKs syn på endring av reglene for kommunefordeling av eiendomsskattegrunnlaget for vannkraftanlegg. Det gis også en redegjørelse for tidligere vurderinger av saken i Finansdepartementet. Til sist gis det en kort omtale av Haavind Vislies utredning. 

2 LVKS SYN PÅ SAKEN

Hjelmeland kommune har tidligere tatt opp spørsmålet om endringer av fordelingsreglene. I forbindelse med en del andre endringer av reglene drøfter departementet henvendelsen fra Hjelmeland kommune i et høringsnotat 24. mai 2004. LVK uttalte følgende i høringsuttalelse av 22. juni 2004:

”Landsstyret i LVK viser til Finansdepartementets høringsnotat om kommunefordelings¬reglene for eiendomsskattegrunnlaget, med frist for uttalelse til 2. august 2004. Landsstyret slutter seg til departementets forslag om å videreføre dagens fordelingsregler. Når det gjelder begrunnelsen slutter Landsstyret seg til Arbeidsutvalgets innstilling.

Landsstyret vil vise til departementets understrekning av at det kan inngås avtale mellom kommuner om fordeling og at gjeldende fordelingsavtaler kan videreføres.”

Begrunnelsen fremgår av Arbeidsutvalgets innstilling, hvor det heter:

”Fordeling av eiendomsskatt på kraftanlegg

Finansdepartementet har i notat av 24. mai 2004 sendt på høring en vurdering av kommunefordelingsreglene for eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg. Departementets konklusjon er at ”gjeldende fordelingsregler i eigedomsskattelova § 8 A bør beholdes uendret”.  I begrunnelsen viser departementet bla til følgende:

Gjeldende regler gir en fordeling som harmonerer best med hva som er objekt for eiendomsskatt etter eigedomsskattelova.
En omfordeling i tråd med reglene i skatteloven § 18-7 om fordeling av formue vil utvide området for eiendomsskatt på kraftanlegg til også å gjelde vannfall og nedbørfelt
En fordeling av eiendomsskatt etter disse reglene vil føre til en relativt stor omfordeling av eiendomsskattegrunnlaget mellom kommunene
En slik omfordeling vil øke tvistepotensialet mellom kommunene
Det har bare i liten grad kommet innvendinger fra kommuner mot dagens ordning

LVK er høringsinstans i saken. Høringsnotatet er også sendt til alle medlemskommunene direkte. Det heter i LVK’s vedtekter at ”LVK vil ikke engasjere seg i fordelingsspørsmål kommunene imellom”.  Arbeidsutvalget forstår denne vedtektsbestemmelsen slik at den i første rekke gjelder fordelingstvister mellom enkelte medlemskommuner, og i mindre grad spørsmål knyttet til regelverket generelt. Samtidig er det slik at nærværende høringsnotat fra departementet bare angår LVK’s medlemskommuner, og Arbeidsutvalget anser det uheldig dersom LVK da ikke kan avgi uttalelse til spørsmål som er av prinsipiell interesse knyttet til eiendomsskattens natur. Det antas videre at mange medlemskommuner ønsker å se LVK’s syn på saken før de selv avgir uttalelse.

Arbeidsutvalget finner departementets begrunnelser for å fastholde dagens fordelingsregler også som relevante for LVK: Heller ikke i LVK har det vært registrert noe bredt ønske om endring i fordelingsreglene. Tvert i mot er det bare registrert 1 av 150 medlemskommuner som har vært en sterk tilhenger av dette. Det er videre et selvstendig poeng å unngå store omfordelinger medlemskommunene mellom i forbindelse med enhver regelendring, noe LVK også tidligere har lagt vekt på i andre saker.”

Argumentene i Hjelmeland kommunes brev av 12. juli 2006 og i den vedlagte utredingen fra Haavind Vislie av 13. desember 2005, endrer etter Arbeidsutvalgets syn ikke LVKs standpunkt i saken. LVK støtter således ikke et krav om endring av kommunefordelingsreglene.

3 GJELDENDE REGLER FOR KOMMUNEFORDELING AV EIENDOMSSKATTEGRUNNLAGET I KRAFTVERK

Eiendomsskatteloven § 8 bestemmer at eiendomsskattegrunnlaget skal settes til ligningsverdien året før skatteåret. Eiendomsskatteloven § 8 er med virkning fra 1. januar 2001 satt i kraft for anlegg for produksjon av elektrisk kraft.

Ligningsverdien og dermed eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg fastsettes etter skatteloven § 18-5 til en avkastningsverdi. Verdien beregnes som nåverdien over uendelig tid av et gjennomsnitt av de siste fem års (inkludert inntektsåret) normerte salgsinntekter fratrukket driftskostnader, eiendomsskatt og grunnrenteskatt. I tillegg gis det fradrag for nåverdien av beregnede kostnader til fremtidig utskifting av driftsmidler. Produksjonen verdsettes til spotmarkedspriser, unntatt konsesjonskraft som verdsettes til konsesjonskraftprisen. Eiendomsskattegrunnlaget skal imidlertid ikke settes lavere enn 0,95 kr/kWh eller høyere enn 2,35 kr/kWh av grunnlaget for naturressursskatten, jf. eiendomsskatteloven § 8 fjerde ledd.

Eiendomsskatteverdien må fordeles på de aktuelle kommuner. Eiendomsskatteloven § 8 A gir regler for slik fordeling. Fordelingen tar utgangpunkt i den geografiske plassringen av særskilte driftsmidler i kraftforetak og deres fastsatte GAV-verdi (gjenanskaffelsesverdi fastsatt av NVE med hjemmel i egen forskrift). Eiendomsskattegrunnlaget fordeles forholdsmessig ut fra forholdet mellom GAV-verdien av driftsmidler i den enkelte kommune og GAV verdien av hele kraftanlegget. Hvis for eksempel kommune A har særskilte driftsmidler i sin kommune med GAV-verdier som utgjør 25 prosent av kraftanleggets totale GAV-verdi, vil kommunen få tildelt 25 prosent av eiendomsskattegrunnlaget.

Ved fordelingen tas det ikke hensyn til andre innsatsfaktorer, en de særskilte driftsmidler i kraftforetak, som for eksempel vannfall og nedslagsfelt for nedbør.

Skatteloven § 18-7 inneholder sjablonbestemmelser for fordelingen av grunnlaget for naturressursskatt mellom kommunene som er berørt av et kraftanlegg hvor reguleringsanlegg eller det opprinnelige vannfall ligger i andre kommuner enn vertskommunen for selve kraftstasjonen/kraftverket. Den samlede formuesverdien i kraftanlegget fordeles mellom kraftverkskommunen, regulerings¬kommunene og vannfallskommunene når kraftverket ikke ligger i disse. Kommunefordelingen tar utgangspunkt i den lønnsomhetsberegnede formuesverdi i hele kraftanlegget, men benytter også den tekniske verdien av reguleringsanlegget og faktiske eller anslåtte erstatninger til grunneierne i reguleringskommunene. Reguleringskommunene får ved siden av teknisk verdier og erstatninger som refererer seg til sitt distrikt, en andel av den lønnsomhetsberegnede totalverdien av hele anlegget, jf. § 18-7 første og andre ledd. Når det eller de vannfall som utnyttes ligger i andre kommuner enn vertskommunen for selve kraftverket, fordeles den resterende andel av kraftanleggets samlede verdi mellom disse verks- og fallkommunene sjablonmessig 40/60 etter reglene i § 18-7 tredje og fjerde ledd. Annen fordeling kan avtales mellom berørte kommuner med departementets samtykke. Fordelingen av naturressursskatten er imidlertid ”frosset” til fordelingen slik den var for inntektsåret 1996, jf. femte og åttende ledd.

4 REGLENE HAR VÆRT UTREDET FLERE GANGER TIDLIGERE AV FINANSDEPARTEMENTET

Gjeldende regler for kommunefordeling ble utredet og foreslått i Ot. prp. nr. 1 (2000-2001) kapittel 16.

I St.prp. nr. 1 (2003-2004) avsnitt 3.8 ga departementet en vurdering av gjeldende regler for kommunefordelingen av eiendomsskattegrunnlaget på kraftanlegg i eigedomsskattelova (eskl) § 8 A i forhold til en fordeling etter reglene i skatteloven § 18-7. Departementet foreslo ingen endring av regelverket.

I Budsjett-innst. S. nr. 1 (2003-2004) fremsatte finanskomiteen under E. Andre vedtak II, forslag til følgende anmodningsvedtak, som ble vedtatt av Stortinget:

«Stortinget ber Regjeringen utrede og legge fram for Stortinget en sak om fordelingsordningen for skatteinntektene fra kraftproduksjon med sikte på å få til en bedre fordeling mellom kommuner der turbinene står og kommuner der vannressursene ligger.»

Departementet sendte 24. mai 2004 ut et høringsnotat med en vurdering av om gjeldende kommunefordelingsregler for eiendomsskatt på kraftanlegg i eiendomsskatteloven § 8 A, bør endres.

Finansdepartementet foretok på bakgrunn av høringen en ny vurdering av gjeldende regler for kommunefordelingen av eiendomsskattegrunnlaget på kraftanlegg i St. prp. nr. 1 (2004-2005).

Departementet oppsummerte sitt syn slik i St. prp. nr. 1 (2004-2005) (understreket her):

Departementet har vurdert spørsmålet på nytt og kommet til at det ikke er behov for helt nye kommunefordelingsregler. Etter departementets syn er alternativet til dagens fordelingsregler en fordeling etter skatteloven § 18-7. Vurderingen er gjort med særlig henblikk på omfordelingsvirkninger ved gjeldende kommunefordelingsregler i eigedomsskattelova § 8 A og fordeling etter skatteloven § 18-7, sett i forhold til fordelingen før ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8 for kraftanlegg (historisk fordeling). Dette er det sentrale punktet både i Stortingets anmodningsvedtak og i innvendinger fra enkelte kommuner. Gjeldende kommunefordelingsregler i eigedomsskattelova § 8 A ble fremmet etter en bred og grundig vurdering av flere modeller for fordelingsregler, herunder å benytte skatteloven § 18-7. Departementet vil presisere at etter en del uro i 2001, som var det første året eigedomsskattelova § 8 A ble benyttet, har en bare i liten grad mottatt innvendinger mot reglene. Særlig under hensyn til omfordelingsvirkninger, eigedomsskattelova sitt virkeområde og objektbegrep, hensynet til treffsikre og praktikable regler både for skattyterne, kommunen og ligningsmyndighetene og hensynet til tvistepotensialet i reglene, er departementet blitt stående ved at gjeldende kommunefordelingsregler bør beholdes uendret.

Om omfordelingsvirkninger uttalte departementet i St. prp. nr. 1 (2004-2005):

En har foretatt en sammenligning ved å vurdere fordelte eiendomsskattegrunnlag for et utvalg kraftverk for eiendomsskatteåret 2001 etter eigedomsskattelova § 8 A opp mot den fordeling som følger av fordelingsnøkkelen for naturressursskatten i skatteloven § 18-7 femte ledd for inntektsåret 2001 og historisk fordeling (2000).

Tabell 2.4 viser hvordan eiendomsskatten fordeler seg etter ulike grupper kraftkommuner ved de ulike fordelingsreglene. Tabellen viser at sett i forhold til historisk fordeling (hvor også fordeling etter interkommunale avtaler inngår), innebærer både gjeldende regler og fordeling etter skatteloven § 18-7 i gjennomsnitt en omfordeling av skattegrunnlag fra kraftkommuner med relativt høye skatteinntekter til kommuner med relativt lave skatteinntekter. Tabellen viser også at en omlegging fra gjeldende regler til fordeling etter skatteloven § 18-7, fører til at noen kommunegrupper får lavere og noen økte inntekter fra eiendomsskatt.

Tabell 2.4 gir ikke noe entydig bilde av omfordelingsvirkningene samlet sett, men tallmaterialet som ligger til grunn for tabellen viser at en fordeling etter eigedomsskattelova § 8 A er noe mer lik historisk fordeling (2000) enn en fordeling etter skatteloven § 18-7. Tallmaterialet viser også at en slik omlegging (til fordeling etter § 18-7) fører til at 25 nye kommuner får eiendomsskattegrunnlag fra kraftproduksjonsanlegg. I tillegg ville 105 kommuner få økt og 99 få redusert grunnlag, mens 66 kommuner ville få om lag uendret eiendomsskattegrunnlag.(…)

For kraftverkene i sørlandsregionen gir fordelingen etter eigedomsskattelova § 8 A likevel til dels store omfordelingsvirkninger, sett i forhold til historisk fordeling. Særlig gjelder dette fordelingen av eiendomsskattegrunnlagene knyttet til kraftverkene i Sira-Kvina- og Ulla-Førre-vassdragene. Departementet antar at dette har sammenheng med at det er særlig i denne regionen at kommunene i forbindelse med utbyggingen av vassdragene har inngått fordelingsavtaler for eiendomsskattegrunnlaget. Kommunene i dette området har i stor grad benyttet seg av fordelingen i skatteloven § 18-7 i de fordelingsavtalene som er inngått. Men også i denne regionen er det tilfeller der § 18-7 vil gi større omfordelingsvirkninger i forhold til historisk fordeling enn eigedomsskattelova § 8 A.

Om eiendomsskatteloven sitt virkeområde og objektbegrep uttaler departementet:

Departementet har tidligere lagt til grunn at kommunefordelingsreglene må bygge på hva som er å anse som eiendomsskatteobjekt som «verk og bruk» etter eigedomsskattelova § 3, jf. § 4. Basert på lengre tids rettsoppfatning har en antatt at vannfall og nedslagsfelt faller utenfor det som er å anse som eiendomsskatteobjekt etter eigedomsskattelova. Det vises til departementets vurderinger i Ot.prp. nr. 23 (1995-96) punkt 11.6 og Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) punkt 16.3. Synspunktet er ved flere anledninger imøtegått av Hjelmeland kommune, og argumentene er gjentatt i kommunens høringsuttalelse til høringsnotatet av 24. mai 2004. Departementet kan ikke se at det anføres noe som gir grunnlag for å endre på departementets tidligere uttalte oppfatning.

Med bakgrunn i denne rettsoppfatningen er det departementets syn at reglene om kommunefordeling i skatteloven § 18-7, ikke har den nødvendige forankring i en vurdering av hvilke verdier som er skatteobjekt etter eigedomsskattelova, dvs. «faste eiendommer» med «verk og bruk» for eiendomsskatten utenfor bystrøk. Departementet vil bemerke at som regel eier ikke kraftforetakene selve vannfallet, men de har en bruksrett i form av fallrettigheter til vannfallet. Fordelingsregler som inkluderer verdien av vannfallet vil derfor bryte med eiendomsskattelovas prinsipp om at det er eieren av fast eiendom som skal ilegges eiendomsskatt.

5  UTREDNINGEN FRA HAAVIND VISLIE

Etter LVKs oppfatning er det ingen nye argumenter i utredningen fra Haavind Vislie.

Advokatfirmaet Haavind Vislie argumenterer i sin utreding av 13. desember 2005 for at vannfall og nedbørsfelt må regnes som skatteobjekter etter eiendomsskatteloven § 4 annet ledd.

LVK vil bemerke at Finansdepartementet ikke deler dette syn. Finansdepartementet har i Ot.prp. nr. 23 (1995-1996) punkt 11.6 og i Ot. prp. nr. 1 (2000-2001) punkt 16.3 uttalt at vannfall og nedbørsfelt ikke skal regnes som skatteobjekter etter eiendomsskatteloven § 4 annet ledd. Departementet opprettholdt sitt syn i St. prp. nr. 1 (2003-2004) etter å ha mottatt Hjelmeland kommunes høringsuttalelse  til høringsnotatet av 24. mai 2004. Standpunktet opprettholdes også i St. prp. nr. 1 (2004-2005).

Haavind Vislie argumenterer videre for at det kan være grunnlag for å hevde at dersom det foreligger eiendomsskatteplikt for vannfall og nedbørsfelt beliggende i en kommune, og eiendomsskatteloven § 8  og § 8 A ikke tilordner disse noen verdi, så må verdsettelsen av disse skatteobjektene fortsatt følge reglene i eiendomsskatteloven § 33 jf. byskatteloven §§ 4 og 5. Dvs. at vannfall og nedbørsfelt i hver kommune må takseres etter byskattelovens alminnelige regler i hver kommune. En slik tolkning forutsetter, etter Haavind Vislies vurdering, at den delvise ikrafttredelsen av eiendomsskatteloven § 8 ikke gjelder vannfall og nedbørsfelt, slik at disse skal verdsettes etter byskatteloven.

LVK vil bemerke at departementet skrev følgende om rekkevidden av ikrafttredelsen av eiendomsskatteloven § 8 i Ot. prp. nr. 23 (1995-1996) punkt 11.7.1 (på side 146):

”Departementet antar at uttrykket anlegg for produksjon av elektrisk vannkraft er så vidt at det er dekkende for alle objekter innenfor kraftverk som kan belegges med eiendomsskatt og derfor kan brukes for angivelse av  virkeområdet for ikrafttredelsen av § 8.”

Det fremgår etter LVKs syn av det siterte og loven at hvis vannfall og nedbørsfelt regnes som eiendomsskatteobjekter, så vil vannfall og nedbørsfelt omfattes av ikraftsettelsen av eiendomsskatteloven § 8. I så fall er det ikke grunnlag for å verdsette disse objektene særskilt etter byskattelovens regler i den enkelte kommune. Vannfall og nedbørsfelt skal i så fall verdsettes etter skatteloven § 18-5 og fordeles etter reglene i eiendomsskatteloven § 8 A.

Haavind Vislie kommenterer videre i avsnitt 5, Stortingets beslutningsgrunnlag før vedtakelsen av eiendomsskatteloven § 8 A. Haavind Vislie anfører følgende:

Haavind Vislie er uenige med departementets konklusjon om at  vannfall og nedbørsfelt ikke er eiendomsskatteobjekter.

Haavind Vislie påpeker videre det at det ikke kan være riktig å legge vekt på at kraftforetakene som regel ikke eier vannfallet, men at de har en bruksrett. Det understrekes at eiendomsskatten er en objektskatt hvor eierforholdet ikke vedkommer skattekreditor.  Mht. fordeling viser Haavind Vislie til at etter vedtakelsen av eiendomsskatteloven i 1975 la de fleste vannkraftkommuner til grunn at den tidligere skatteloven § 19 (nå § 18-7) ville bli lagt til grunn for fordelingen, ved ikraftsettelsen av eiendomsskatteloven § 8. En rekke kommuner inngikk derfor fordelingsavtaler basert på fordelingsprinsippene i § 18-7.

Etter LVKs erfaringer har de tidligere fordelingsavtalene vært motivert av andre forhold enn hva som fremgår av utredingen fra Haavind Vislie. Fordelingsavtalene som avviker fra lovens fordelingsregler har som regel hatt utgangspunkt i diskusjoner mellom kommunene om hvor kraftanleggende skulle ligge. I så fall kan det hevdes at avtalene kommunene i mellom har vært en forutsetning for kommunenes samtykke i konsesjonen. I slike tilfelle vil det bero på konkrete omstendigheter hvorvidt avtalene skal videreføres.

Haavind Vislie anfører også at skatteloven § 18-7 (§ 19) ble i 1964 gjenstand for en betydelig revisjon. Lovendringen tok sikte på en mer rettferdig fordeling av formue og inntekt mellom kraftverk-, vannfalls- og reguleringskommunene, og innebar betydelige omfordelingsvirkninger. Det hevdes derfor at de rettferdighetshensyn som lå til grunn for lovendringen i 1964 må antas å være relevante også i forhold til kommunefordelingen av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg.
Haavind Vislie påstår videre at så lenge det må foretas fordeling etter § 18-7 av hensyn til naturressursskatten, så kan ikke hensynet til administrativ forenkling brukes som argument for et eget system for fordeling av eiendomsskattegrunnlaget. Hvis en legger til grunn § 18-7 for både naturressursskatten og for fordelingen av eiendomsskatten vil tvistepotensialet mellom kommunene bli redusert.

LVK vil her fremheve at det er ulike fordelingsregler for en rekke av de ordninger som tilgodeser vannkraftkommunene, bla. er det heller ikke samsvar mellom fordelingsreglene for konsesjonsavgifter og konsesjonskraft. Regelverket er også ulikt avhengig av om ordningen har sitt grunnlag i vassdragsreguleringsloven eller industrikonsesjonsloven. Generelt sett er det gunstig med ulike fordelingsregler på ulike områder, fordi en blir mindre sårbar overfor endringer på enkelte områder.

Departementet la til grunn at fordelingsavtaler kan videreføres etter iverksettelsen av eiendomsskatteloven § 8. Det anføres fra Haavind Vislie at slike avtaler ofte er tidsbegrensede eller er underlagt reforhandlingsklausuler ved endrede forhold. Haavind Vislie mener departementet har en overdreven forventning om kollegial opptreden mellom kommuner. Den kommune som ikke har krav på tildeling av eiendomsskattegrunnlag etter loven stiller med dårlige kort i slike forhandlinger. En binding av fremtidige kommunestyrers myndighet til å skrive ut eiendomsskatt i slike avtaler er uheldig. 

Hele utredingen kan leses her.