| LVK-nytt nr 26/2003 (27.05.03) Ljøgodtutvalgets innstilling – LVKs høringsuttalelse |
|
• Nye regler må innføres på en slik måte at de innrettelser kommunene har gjort frem til i dag med inntekter fra disse ordningene ikke berøres nevneverdig Høringsuttalelsen er sendt Olje- og energidepartementet. Kommunene vil bli holdt orientert om sakens videre gang. LJØGODTUTVALGETS INNSTILLING – HØRINGSUTTALELSE Nedenfor følger høringsuttalelse, vedtatt av LVK’s landsstyre. 1. Innledning Ljøgodtutvalgets rapport om forenkling av beregningsgrunnlaget for konsesjonskraft og konsesjonsavgifter er en viktig sak for LVK’s 151 medlemskommuner. For mange kommuner er inntektene fra de nevnte ordningene et sentralt grunnlag for den kommunaløkonomiske hverdag, og mange kommuner har knyttet forpliktelser til bruken av slike inntekter for flere år fremover, for eksempel ved salg av tildelt konsesjonskraftmengde. Uavhengig av hvilke endringer som måtte bli vedtatt, må LVK be departementet ta hensyn til dette i sin regelutforming. Bakgrunnen for Ljøgodtutvalgets innstilling er at departementet i St.prp nr 1 ( 1998-99) påpekte at ”Beregningsgrunnlaget ( for konsesjonskavgifter og konsesjonskraft ) bygger på gamle data og gamle manuelle beregningsmetoder.” Dette ble fulgt opp i mandatet til utvalget, hvoretter utvalget ble bedt om å ”lage et regelverk for beregning og fordeling av konsesjonsavgifter og konsesjonskraft som er mest mulig enkelt, rettferdig og forståelig for alle parter. Det er viktig at kommunene og kraftbransjen møter en høy grad av forutberegnelighet og effektiv saksbehandling i vannkraftsaker. Et nytt system må få tilbakevirkende kraft. Arbeidsgruppen skal utrede de økonomiske, administrative og distriktsmessige konsekvensene av de forslag som fremmes. ” For så vidt gjelder ikrafttreden av nye regler, vises til innstillingen s. 43, hvor det heter: ”Utvalget har fått tilslutning til at dette skal forstås som at et nytt system vil gjelde for eksisterende og nye konsesjoner i fremtidige forhold… Utvalget antar at et nytt lovgrunnlag som tar hensyn til ny beregningsmetode tidligst kan være på plass i 2004. En innføring bør ligge ytterligere frem i tid, slik at NVE får tid til å forberede nytt system og fastsette nye beregningsgrunnlag, samtidig som partene får en rimelig tid til å forberede seg på de endrede betingelsene. Utvalget vil derfor anbefale at nytt beregningsgrunnlag innføres tidligst 3 år etter at endringene er vedtatt og med virkning fra et årsskifte.” LVK gir sin tilslutning til dette, og viser til det som er sagt innledningsvis om de innrettelser kommunene allerede har gjort i dag i forhold til gjeldende system. 2. LVK’s særmerknad – manglende konsekvensutredninger LVK var som kjent representert i Ljøgodtutvalget. Utvalgsrepresentanten avga – med tilslutning fra representanten for De Samarbeidende Kraftfylker – følgende særmerknad, jfr innstillingen s.4: Dersom noen kommune skulle få vesentlige endringer i sine inntekter basert på konsesjonsavgifter og konsesjonskraft som følge av utvalgets forslag, ber LVK om at det innføres en ”sikkerhetsventil” hvor vedkommende kommune kompenseres for slike endringer, enten ved en oppjustering av konsesjonsavgiftssatsen eller på annen måte. Det har ligget utenfor utvalgets mandat å foreta vurderinger av de rettslige spørsmål innstillingen reiser, herunder om betydningen av endringer i eksisterende konsesjoner. LVK tar derfor forbehold om å komme tilbake til slike spørsmål senere i arbeidet med utvalgets innstilling. LVK har i mange år fremmet forslag overfor myndighetene om forenklinger i konsesjonskraft- og avgiftsordningen, og er tilfreds med at dette arbeidet nå er kommet i gang. I en tid hvor det skjer store strukturendringer innenfor vannkraftforsyningen, og hvor det trolig om få år vil være et betydelig internasjonalt eierskap i norsk kraftbransje er det spesielt viktig å hegne om de konsesjonsordninger som forvalter verdiene av norsk vannkraft, og å gjøre dem så effektive og robuste som mulig. I motsetning til andre energikilder er natur- og miljøulempene ved vannkraftproduksjonen av lokal karakter. Derfor er også våre konsesjonsordninger det. LVK er opptatt av at disse perspektiver følger det videre arbeidet med forenklinger av konsesjonsordningene. Forenklinger av konsesjonsordninger må ikke føre til forringelse av dem.” Landsstyret slutter seg til denne uttalelsen. Ikke minst i en tid hvor den internasjonale miljø- og naturressurslovgivningen gir stadig mindre spillerom for nasjonale myndigheter er det viktig i enhver sammenheng å påpeke grunnlaget for de konsesjonsordninger vi har i Norge, og det særpreg og de fortrinn våre vannkraftressurser har sammenholdt med andre energikilder. Landsstyret vil videre understreke at utvalget ikke har fullført det arbeid mandatet påla det for så vidt gjelder en utredning av de økonomiske og distriktsmessige konsekvenser av de forslag som er fremmet. Det hefter som en stor svakhet ved innstillingen at slike konsekvensutredninger ikke er utført. – Landsstyret må insistere på at departementet besørger slike konsekvensutredninger utført i en grad som tilfredsstiller mandatet og som gjør det mulig for de berørte kommuner å ta stilling til de forslag som fremmes. Landsstyret vil minne departementet om hvilke problemer det er forbundet med å innføre nye regler på vassdragssektoren –hvor så mange og så tunge interesser er berørt – uten forutgående konsekvensutredninger. Ved vedtakelsen av nye takseringsregler for eiendomsskatt på kraftanlegg, var det heller ikke foretatt nødvendige konsekvensutredninger. Det førte til at saken har versert i departement, regjering og Storting helt fra 1997 og frem til våre dager, med flere kongelige resolusjoner som har utsatt iverksettingen av eiendomsskatteloven § 8, og med en rekke vurderinger i Finansdepartementet, sist nå i St .Meld nr 2 ( 2002-2003) om Revidert Nasjonalbudsjett. Både de berørte interesser, byråkratiet og det politiske miljø er tjent med at de nødvendige konsekvensutredninger foreligger forut for at vedtak om regelendringer iverksettes. Mye reparasjons- og utbedringsarbeid kan spares på denne måten. 3. Utvalgets målsetning om å unngå omfordelinger Et samlet utvalg har på s. 1 i innstillingen presisert følgende: ”Det har vært utvalgets målsetning at de endringer som foreslås, verken samlet eller for den enkelte kommune/ fylkeskommune eller kraftforetak, skal være vesentlige. ” Landsstyret slutter seg til dette. Bakgrunnen for at arbeidet er iverksatt er ønsket om å få til forenklinger, effektivisering og økt forutberegnelighet, uten å redusere verdien av konsesjonsordningene eller grunnlaget for dem. Da bør også departementet bestrebe seg på å unngå at endringsforslag fører til uønskede omfordelinger eller verdireduksjoner. I motsatt fall kan en ellers fornuftig reform bli motarbeidet eller forsinket. I denne forbindelse viser Landsstyret til LVK-medlemmets særmerknad, hvor det foreslås at det innføres en ”sikkerhetsventil ” hvor vedkommende kommune kompenseres for eventuelle verdiendringer, enten ved en oppjustering av konsesjonsavgiftssatsen eller på annen måte. Dette har et samlet utvalg sluttet seg til, jfr innstillingen s. 46: ”Dersom et nytt beregningsgrunnlag gir utilsiktede virkninger for kraftverkseier eller kommune kan konsesjonsavgiftssatsen som er fastsatt eventuelt justeres.” – Landsstyret ber departementet fremme forslag om slik sikkerhetsventil. Det foreligger allerede i innstillingen eksempler på at de økonomiske virkninger av den såkalte standardkurven, for noen kommuner er helt uakseptable. I Hjelmeland kommunes oversendelse til departementet 9. mai 2003 heter det blant annet i vedlagte notat av 17. februar 2003 pkt 5: ”Dei store negative utslag av alternative kurvar for Saurdal og Kvilldal kjem i særleg grad av tillagt fleirårsregulering. Standardkurven reflekterer verdien i fleirårsmagasin særs mangelfullt……Samla avgiftsreduksjon/år: kr 5.398.454.- av totalt konsesjonsavgiftsvolum kr 31.800.485.-, dvs ein reduksjon 16,98%.” Slike negative utslag av en teknisk reform er ikke akseptabelt, og vil bare stille hele reformen under et sterkt press. På denne bakgrunn ser Landsstyret tre utveier for anlegg som Ulla- Førre med flerårsmagasin: – a) enten oppjustere konsesjonsavgiften fullt ut slik at økonomisk tap unngås 4. De enkelte forslag til endringer Det er fremmet en rekke forslag til endringer i gjeldende beregningsregler for konsesjonsavgifter og konsesjonskraft, og Landsstyret vil kommentere de enkelte forslag nedenfor. De forslag som ikke kommenteres, har ikke Landsstyret spesielle bemerkninger til. 4.1. Innføring av en standardkurve Utvalget fremmer forslag om innføring av en såkalt Standardkurve for beregning av kraftinnvinningen i det enkelte regulerte vassdrag. Innstillingen er imidlertid skjemmet av at den i større grad presenterer og har gjort beregninger basert på andre reguleringskurver med andre betegnelser. Landsstyret finner grunn til å beklage at ikke utvalget ble gitt tid til å redegjøre for den reguleringskurve som er anbefalt på en grundigere måte. Dette vanskeliggjør muligheten for å tilegne seg utvalgets anbefalinger og grunnlaget for disse. – Landsstyret ber departementet sørge for en grundigere beskrivelse av bakgrunnen for Standardkurven, hvilke fordeler og ulemper som er forbundet med den og hvilke økonomiske virkninger den vil ha. Landsstyret har merket seg at utvalget har funnet følgende fordeler ved den nye reguleringskurven: – Den er lettere å bruke Landsstyret ber departementet beskrive disse forhold mer uttømmende enn det som er gjort i utvalgets innstilling, slik at de samlede fordeler og ulemper ved en systemomlegging kan vurderes grundigere. 4.2. Ukonsederte reguleringsmagasin som del av reguleringsmagasin Ljøgodtutvalget omtaler på s. 27 de spørsmål som oppstår der eldre ukonsederte reguleringsmagasin gjøres bruk av sammen med senere konsederte reguleringsmagasin. Utvalget uttaler: ”Beregningsgrunnlaget i dag foretas imidlertid med utgangspunkt i hele reguleringsmagasinet slik at den siste vannføringsøkningen blir vesentlig lavere enn om man regner som om den avgiftsfrie reguleringen utgjør en naturtilstand. Det er det siste som blir gjort ved innføring av en av Fossheimvariantene, og utslagene kan da bli betydelige.” Utvalget tar deretter avstand fra å benytte den foreslåtte nye reguleringskurven, under henvisning til at ”Dette er utslag som blir uforholdsmessig store, men det er svært få tilfelle av dem, og utvalget har derfor forsøkt å etablere en metode som til en viss grad demmer opp for disse store utslagene.” Landsstyret i LVK er ikke enig i det siste utvalget uttaler. Avgjørende må være at mens det ukonsederte magasin er av stor verdi for konsesjonær, er det verdiløst for kommunen. Tvert i mot representerer det en negativ verdi for kommunen, fordi det reduserer grunnlaget for naturhestekraftberegningen av det konsederte reguleringsmagasinet. En slik økonomisk besparelse på konsesjonærens hånd er åpenbart utilsiktet. Landsstyret ber departementet innrette de nye regler slik at avgiftsgrunnlaget beregnes med utgangspunkt i at ukonsederte magasin anses som naturtilstanden i konsesjonsrettslig forstand. 4.3. Felles avgiftssats for flere konsesjoner i samme vassdrag Utvalget uttaler på s. 41 i innstillingen: ”Utvalget vil derfor tilrå at i de tilfellene det lar seg gjøre uten at det går utover det totale avgiftsnivået eller den enkelte kommunes konsesjonsavgifter, skal en tilstrebe å få en felles avgiftsats for flest mulig av konsesjonene knyttet til et vassdrag. ” Landsstyret vil understreke at utvalgets forslag forutsetter at dette kan gjøres uten at dette virker inn på den enkelte kommunes konsesjonsavgifter, og støtter dette. Samtidig finner Landsstyret grunn til å stille spørsmål ved hvilken forenkling som vil oppnås ved dette forslaget. Så vidt vites er det svært lite administrasjon i dag knyttet til utregning, indeksjustering og utbetaling av konsesjonsavgifter. 4.4. Opphevelse av øvre grense for konsesjonsavgifter Utvalget uttaler på s. 41: ”Mens de årlige avgiftene er underlagt en løpende indeksjustering for å beholde realverdiene over lang tid, er maksimalsatsene ikke underlagt samme indeksjustering. Dette er en inkonsekvens ved dagens regelverk som utvalget mener bør fjernes.” Landsstyret vil peke på at dette er en sak LVK for lang tid tilbake har tatt opp med departementet, uten at det har gitt resultater. Det var en uttrykt formål fra lovgivers side den gang maksimalsatsen ble lagt til forskriftene, at den da enklere kunne følge inflasjonen gjennom indeksjustering enn ved at dette måtte gjøres ved lovendring. – Dette er ikke blitt fulgt opp av departementet, og det er på høy tid at dette gjøres. Landsstyret har registrert at NVE i sin tilleggsuttalelse til Ljøgodtutvalgets innstilling gir sin tilslutning til forslaget, men tilføyer: ”Fjerning av maksimalsatsen kan imidlertid trekke i retning av økt avgiftsbelastning for nye konsesjoner.” Landsstyret er overrasket over at NVE synes å se det som et problem at konsesjonsavgiftene følger den alminnelige prisutviklingen. Dette ble uttrykkelig fastslått som et tverrpolitisk ønske i 1983- jfr Innst. O nr 77 ( 1982-83), og Ot.prp. nr 1 ( 1981-82). Det som imidlertid er blitt et problem er at myndighetene har latt maksimalsatsen stå uendret, på tvers av det som var intensjonen med å sette maksimalsatsen i forskrifts form. 4.5. Samtidig indeksjustering Utvalget foreslår på s. 42 i innstillingen at alle konsesjonsavgifter indeksjusteres samtidig hvert 5. år. – Landsstyret i LVK slutter seg til dette forslaget. 4.6. Opphevelse av regelen om ny vurdering av konsesjonsavgiftsfordelingen hvert 10 år. Utvalget foreslår –jfr s.47 –at dagens regel om ny vurdering av deling av konsesjonsavgiften mellom kommuner hvert 10 år oppheves. – LVK har i flere år bedt departementet om det samme, uten at det har gitt resultater. Landsstyret slutter seg til forslaget. 4.7. Opphevelse av regelen om ny vurdering av konsesjonskraftfordelingen hvert 20 år. Landsstyret støtter også utvalgets forslag om å fjerne overnevnte regel. 5. Andre forhold påpekt i NVE’s tilleggsuttalelse Landsstyret i LVK har med forbauselse registrert at NVE – etter at Ljøgodtuvalgets innstilling var sluttført – på egen hånd og uten å forelegge spørsmålene for den arbeidsgruppen som departementet etablerte – fremmer en rekke forslag til endringer i andre regler og på de samme områder som de som ble presentert for Arbeidsgruppen. Landsstyret finner denne saksbehandlingen merkelig, og vil gi uttrykk for at den ikke fremmer lysten til i fremtiden å innlate seg på felles arbeidsgrupper med forvaltningen i den hensikt i fellesskap å finne frem til omforente regelendringer. Landsstyret finner denne saksbehandlingen uryddig. 5.1. Konsesjonskraftordningen NVE fremkommer med synspunkter på konsesjonskraftordningen i sitt tilleggsnotat som ikke kan stå uimotsagt. Landsstyret og dets enkelte medlemmer har lang erfaring med å utta og omsette konsesjonskraft i dagens energimarked. Det medfører ikke riktighet når NVE hevder at ”regelverket for konsesjonskraft harmonerer dårlig med regelverket for kraftmarkedet.” Tvert i mot er det – etter at Stortinget har ryddet opp i beregningsgrunnlaget for konsesjonskraftprisen – få problemer knyttet til den praktiske forvaltningen av konsesjonskraftordningen. De fleste konsesjonærer, kraftomsettere, kraftkjøpere og kommuner har i dag avtaler basert på en eller annen form for standard, som over tid er utviklet av aktørene. Det vil derfor heller skape nye problemer enn å løse noen problemer å foreta store endringer i konsesjonskraftordningen nå. – Det vil harmonere dårlig med de forenklings- og effektiviseringsønsker som ligger til grunn for det arbeid som er utført. Selv om begrepet ”leveringssikkerhet som fastkraft” ikke praktiseres i dagens kraftmarked, er det en misforståelse å tro at plikten til å levere konsesjonskraft ikke er undergitt andre regler enn en alminnelig markedsbasert kraftleveranse, slik NVE synes å legge til grunn. – Landsstyret ser ingen saklig grunn til å ta disse problemstillinger opp til drøfting nå. NVE utlegger også de praktiske uttaksforhold for konsesjonskraft på en uheldig og unødvendig kompliserende måte. Grensesnittet mellom kraftproduksjonsanleggene og nettanleggene har i mange tilfelle vært uklart, ikke bare for konsesjonskraft, men også for andre kraftuttak. – Etter mange års uklarheter har nå de fleste spørsmål knyttet til uttak av konsesjonskraft funnet sin løsning, og Landsstyret ser det unødvendig å igangsette noen bred gjennomgang av spørsmål knyttet til dette nå. Landsstyret ser det unødvendig å ta opp til vurdering spørsmålet om ens pris på konsesjonskraft meddelt før og etter 1959 nå. Dette har Stortinget tidligere tatt stilling til og forkastet. Etter at Stortinget i desember i fjor vedtok å unnta overskuddsskatter fra prisberegningsgrunnlaget, er et vesentlig kompliserende, arbeidskrevende og prosesskapende element fjernet fra konsesjonskraftordningen. NVE melder også behov for å endre dagens regler for beregning etter ervervsloven og etter vassdragsreguleringsloven. – Landsstyret i LVK er overrasket over at disse spørsmål tas opp nå, etter at det meste av vannkraftutbyggingen er fullført. Dette er videre et spørsmål som ble utredet under forberedelsene av energiloven , jfr Energilovutvalgets utredning NOU 1985: 9, og som ble forkastet. 5.2. Fordelingsregler for konsesjonskraft og konsesjonsavgifter NVE har også meldt behov for å gjennomgå dagens fordelingsregler, og uttalt at ” det bør arbeides mot forståelige og rettferdige fordelingsregler..” Av hensyn til de ulike interesser hos medlemskommunene er LVK avskåret fra å ta konkret stilling i fordelingsspørsmål. Landsstyret vil likevel advare mot å foreta en bred gjennomgang av fordelingsspørsmål som et ledd i den videre bearbeidingen av Ljøgodtutvalgets innstilling. Det kan føre til at også relativt ukompliserte endringer stanser opp fordi de behandlingsmessig blandes sammen med spørsmål som er vesentlig mer krevende å finne gode og enkle løsninger på. 6. Den videre behandlingen Landsstyret i LVK vil vise til høringsuttalelsen fra Sør-Fron kommune, hvor det anbefales i den videre behandling av saken å skille mellom de endringer/ tiltak som kan anses som ukompliserte å gjennomføre og de endringer / tiltak som kan ha uklare økonomiske eller andre virkninger og som kan by på problemer å gjennomføre. – Landsstyret anser dette som en god anbefaling. Det har til tider vært mye uro rundt konsesjonskraftordningen, men det er Landsstyrets syn at de fleste tvistespørsmål av noen betydning nå må anses løst. Kommunenes forvaltning av konsesjonskraftrettighetene synes å by på få problemer av noe omfang. På denne bakgrunn vil Landsstyret be departementet tenke grundig gjennom hvilke endringer som vil føre til åpenbare fremskritt før forslag fremmes. Vi kan ikke se at NVE i tilstrekkelig grad har hatt dette perspektivet for øye i sine uttalelser og forslag. Landsstyret vil be om at LVK også involveres i den prosessen som nå vil måtte pågå i departementet. LVK’s erfaring i den praktiske konsesjonskraftforvaltningen er av stor verdi, ikke minst i vurderingen av hvilke endringer det foreligger et saklig behov for. Med vennlig hilsen |
LVK-nytt nr 26/2003
Nedenfor følger LVK’s høringsuttalelse til Ljøgodtutvalgets rapport om forenklinger av beregningsgrunnlaget for konsesjonskraft og konsesjonsavgifter. LVK peker blant annet på: