LVK-nytt nr 4/2004

LVKs foreløpige uttalelse.

 Vedlagt følger LVKs endelige høringsuttalelse.

”Kommunal- og regionaldepartementet
Kommunaløkonomiseksjonen
Postboks 8112 Dep.
0032 Oslo

Deres ref:                   Vår ref: SES/HGN/IT Oslo, 7. mai 2004

TILBAKEFØRING AV EN ANDEL AV SELSKAPSSKATTEN TIL KOMMUNENE

1. Innledning

Det vises til Kommunal- og regionaldepartementets høringsbrev av 13.10.2003 og til det høringsnotatet som fulgte som vedlegg til brevet. Notatet, som er utarbeidet av Finansdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet i fellesskap, inneholder et forslag om å tilbakeføre en andel av selskapsskatten til kommunene. Forslaget innebærer også at systemet for kommunal inntektsutjevning endres.

Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) representerer 150 av landets kommuner – hvorav flere enn 100 er såkalte ”minsteinntektskommuner”. LVKs synspunkter på forslagene kan oppsummeres som følger:

• En gjeninnføring av kommunal selskapsskatt må forankres i en prinsipiell og overordnet vurdering av hvilken beskatningsrett kommunene bør ha.

• LVK er for en gjeninnføring av kommunal selskapsskatt, men forutsetter at dette gjøres på en måte som også ivaretar andre innsatsfaktorer og ikke kun antall sysselsatte i kommunene.
 
• LVK er uenig i høringsnotatets forutsetning om at en gjeninnføring av kommunal selskapsskatt ikke skal føre til økte inntekter for kommunesektoren sett under ett, men at det provenyet som kommunene får fra selskapsskatten skal dekkes inn ved en tilsvarende reduksjon av personskatten.

• Etter LVKs syn er ingen av de to modellene som foreslås, reelle skatteordninger.  Innføring av en reell kommunal selskapsskatt forutsetter at den ordningen som etableres både formelt – og reelt – gir kommunene status som selvstendige skattekreditorer.

• LVK mener at spørsmålet om endringer i inntektssystemet bør utstå inntil ”Borgeutvalget”, har avgitt sin innstilling og inntil det er fremmet et nytt og mer rettferdig forslag om fordeling av selskapsskatten.

• LVK vil gå sterkt imot at naturressursskattegrunnlaget til kommunen skal reduseres som følge av gjeninnføring av kommunal selskapsskatt, og vil anføre at en slik reduksjon ville være i strid med de forutsetninger som Stortinget la til grunn i forbindelse med vedtakelsen av kraftskattereformen.

2. Spørsmålet om gjeninnføring av kommunal selskapsskatt bør forankres i en prinsipiell vurdering av betydningen av lokal beskatningsrett

Etter LVKs syn bør både spørsmålet om en gjeninnføring av kommunal selskapsskatt og konkrete forslag om hvordan en slik ordning eventuelt skal utformes, baseres på en prinsipiell vurdering av hvilken betydning lokal beskatning skal ha for kommunenes finansiering. Det er en svakhet ved høringsnotatet at det ikke drøfter – og tar stilling til – denne grunnleggende problemstillingen, men utelukkende tar utgangspunkt i en målsetting om å stimulere kommunene til å legge til rette for en økning i antallet arbeidsplasser.

Lokal beskatningsrett har lange tradisjoner i Norge, og er i dag forankret i internasjonalt anerkjente prinsipper om finansiering av lokal myndighetsutøvelse, prinsipper som blant annet er kommet til uttrykk i Europarådskonvensjonen av 1985 om lokalt selvstyre artikkel 9. Kommunal beskatningsrett var også et helt avgjørende element i det nye inntektssystemet som ble innført i 1986, jf. begrepet ”det finansielle ansvarsprinsipp”.  Viktigheten av lokal beskatningsrett er senere også understreket av ”Ratsøutvalget” i NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren, jf. eksempelvis utredningens side 143, hvor følgende uttales:

”Utvalget betrakter lokal skattefinansiering som en grunnleggende forutsetning for lokalt selvstyre og lokaldemokrati. Lokal skattefinansiering kan samtidig gi lokale rammebetingelser som fremmer overordende mål som samfunnsutbygging og effektiv ressursbruk.”

LVK deler det syn som er kommet til uttrykk i dette sitatet. LVK ser det som viktig at også et forslag om gjeninnføring av kommunal selskapsskatt forankres i prinsippet om lokal beskatningsrett, og ikke utelukkende i en målsetting om å stimulere kommunene til å legge til rette for en økning i antallet arbeidsplasser.
 
Det er viktig at kommunens beskatningsrett – på samme måte som statens beskatningsrett – er forankret i flere forskjellige – og innbyrdes uavhengige – skattearter.  Et sammensatt kommunalt beskatningssystem vil blant annet være mer robust og kunne bidra til at svakheter knyttet til en skatteart blir kompensert av andre skattearter.  Dette er etter LVKs syn i seg selv et hensyn som tilsier at kommunene i tillegg til dagens skattearter, f.eks. eiendomsskatt og personskatt, også gis rett til en andel av selskapsskatten.

3. LVK er for gjeninnføring av kommunal selskapsskatt, men går i mot departementenes forslag om at det kun er antall sysselsatte i det enkelte foretak som skal være fordelingskriterium

3.1 Målsettingen om “en rettferdig fordeling av selskapsskatten” og en fordeling som fremmer lokal “næringsutvikling”

Kommunenes andel av selskapsskatten ble fjernet fra og med inntektsåret 1998. Begrunnelsen var at selskapsskatten ble skjevt fordelt, da hoveddelen av inntektene gikk til kontorkommunen og ikke til de kommunene hvor den reelle verdiskapingen finner sted.

Regjeringens siktemål med å tilbakeføre en andel av selskapsskatten til kommunene “er å styrke kommunenes intensiver til å drive næringsutvikling og dermed sikre næringsetablering”, jf. sitatet fra ”Sem-erklæringen” som er inntatt på side 2 i høringsnotatet. I høringsnotatet vises det også til at regjeringen har lagt til grunn at det i forbindelse med en gjeninnføring av kommunal selskapsskatt må utarbeides fordelingskriterier “som gir en mer rettferdig fordeling av selskapsskatten enn den tidligere ordning.” 

LVK deler regjeringens prinsipielle betraktninger som her er kommet til uttrykk. Det forslaget som fremmes i høringsnotatet tar imidlertid ikke tilstrekkelig hensyn til disse prinsipielle betraktningene. Dette skyldes at forslaget bygger på en forutsetning om at lokal næringsutvikling kun består i å legge til rette for et økt antall arbeidsplasser, jf. eksempelvis notatet side 18, hvor følgende uttales:

“For den enkelte kommune kan det sies at næringspolitikken er vellykket dersom sysselsettingen øker som følge av tilsig av nye bedrifter eller medfører økt aktivitet i eksisterende bedrifter. Skatteinntekten fra personlige skattytere kan dermed øke både som følge av redusert arbeidsledighet, økning i yrkesdeltakelsen og økt lønnsomhetsnivå  for allerede sysselsatte personer.” (Uthevet og understreket her)

Det kan ikke være riktig at en god næringspolitikk kun består i å legge til rette for et økt antall arbeidsplasser. For en rekke virksomhetsområder vil det være andre forhold som er bestemmende for økt verdiskapning og en vellykket næringsutvikling.  I flere næringer, slik som kraftnæringen, er det ikke primært arbeidskraften, men anleggsmidlene og naturressursene som vil utgjøre de viktigste innsatsfaktorene.

LVK finner også grunn til å peke på at den ansatte som bidrar til verdiskapningen ikke alltid vil ha et formelt ansettelsesforhold til det selskapet hvor arbeidstakeren reelt bidrar til verdiskapning. Dette skyldes blant annet at det i økende grad etableres konsernstrukturer; hvor ansettelsen av arbeidstakerne “sentraliseres” i et annet selskap enn “driftsselskapet”, hvor den reelle verdiskapningen skjer. I slike tilfeller, som må antas å ha større betydning enn det som er lagt til grunn i høringsnotatet, vil det være urimelig å legge avgjørende vekt på de formelle ansettelsesforhold. Det er en svakhet ved det fremlagte notat at det ikke inneholder noen nærmere vurdering av disse problemstillingene og mulige løsninger.

En modell for rettferdig fordeling av selskapsskatten som skal bidra til verdiskapning og næringsutvikling må derfor utformes slik at det ikke utelukkende er antallet arbeidsplasser som er avgjørende.  Det er derfor nødvendig at det i modellen også tas hensyn til de øvrige innsatsfaktorene som er med på å skape det skattepliktige overskuddet i selskapet. 

Etter LVKs syn er det ikke bare hensynet til en “rettferdig fordeling” som tilsier en annen modell for fordeling av selskapsskatten enn den som foreslås i notatet.  Behovet for en endring av modellen kan også begrunnes med at kommunal selskapsskatt for mange kommuner vil være viktigere som incitament for tilrettelegging for økte investeringer i anleggsaktiva og økt utnyttelse av naturressurser enn som insitament for å tilrettelegge for etablering av flere arbeidsplasser. Dette fordi kommunene også i dag er særdeles opptatt av å legge forholdene til rette for etableringen av flere arbeidsplasser, selv om kommunene ikke får noen andel av selskapsskatten. Arbeidsplasser blir nemlig oppfattet som en avgjørende forutsetning for å opprettholde bosettingen i kommunen og arbeidsplasser gir normalt også kommunene personskatteinntekter. Kommunene har imidlertid ikke det samme incitament til å legge forholdene til rette for den næringsutvikling som ikke består i etablering av arbeidsplasser, men tilrettelegging for investeringer i anleggsaktiva som maskiner og bygninger og utnytting av naturressurser.

Det fremgår av høringsnotatet side 9 at den arbeidsgruppen som har vurdert gjeninnføring av selskapsskatten også har vurdert om det er mulig å innarbeide kriterier som ivaretar at fordelingen av kapitalen i foretakene kan avvike fra den kommunevise fordelingen av sysselsettingen. LVK tolker dette som en indikasjon på at arbeidsgruppen har erkjent at en rettferdig fordeling av selskapsskatten forutsetter at det også legges vekt på andre forhold enn antallet arbeidsplasser. 

Selv om det fremgår av notatet at arbeidsgruppen ikke har fremmet noen annen fordelingsmodell, er det etter LVKs syn påkrevet å arbeide videre med dette. En mulighet som bør vurderes nærmere vil være å bygge videre på en modifisert ordning med stedbundet beskatning.

3.2 Nærmere om muligheten for en gjeninnføring av en modifisert ordning med stedbundet beskatning

Det var en svakhet ved det tidligere systemet med stedbundet beskatning at konsernbidragsordninger og skjevheter med hensyn til internprising kunne medføre at den ligningsmessige inntekt i den eller de berettigede kommuner ikke ble fastsatt i samsvar med den bedriftsøkonomiske verdiskapning som skjedde i kommunen. Dette på grunn av skattelovens regler om konsernbidrag, samt faktiske problemer med hensyn til å avklare internprising mellom konsernselskaper som avvek fra reelle markedspriser.

Det var også en grunnleggende svakhet ved de tidligere reglene at brutto renteutgifter ble fordelt på de forskjellige kommunene, mens renteinntektene i sin helhet kom til beskatning i kontorkommunen. Dette medførte at skattegrunnlaget i kontorkommunen normalt ble høyere – og skattegrunnlaget i de øvrige kommunene lavere – enn det som må anses riktig ut fra en bedriftsøkonomisk vurdering av verdiskapningen i den enkelte kommune. Det var med andre ord behandlingen av finansielle inntekter og utgifter som utgjorde den vesentligste svakheten ved det tidligere regelverket.

En endring av regelverket for stedbundet beskatning, slik at dette blir bedre tilpasset verdiskapningen i den enkelte kommune, forutsetter at det innføres symmetrisk behandling av finansinntekter og finansutgifter. Dette kan eksempelvis gjennomføres ved at gjeldsrenter, tap som følge av kursvirkninger på valuta og andre finansielle kostnader som ikke kan henføres til noen bestemt inntektskilde, fratrekkes forholdsmessig etter nettoinntekten i hver kommune etter at det er gjort fradrag for renteinntekter, gevinster som følge av kurssvingninger på valuta og andre finansielle inntekter. Overstiger finansinntektene finansutgiftene, fordeles det overskytende beløp tilsvarende på de berørte kommuner.

3.3 Oppsummering

De modellene som er foreslått legger begge kun vekt på antall sysselsatte – og ivaretar ikke de øvrige hensyn som kan begrunne hvorfor kommunene bør gis rett til en andel av selskapsskatten. Det er nødvendig å arbeide videre med forslaget med sikte på å få etablert mer rettferdige fordelingskriterier. Forslaget bør sikre at kommunene også blir stimulert til å legge til rette for investeringer i maskiner, bygninger og annen realkapital som i mange næringer er en like avgjørende innsatsfaktor som arbeidstakerne når det gjelder å bidra til verdiskapning.

En endring av fordelingskriteriene i samsvar med ovennevnte synspunkter er en forutsetning for LVKs tilslutning til en gjeninnføring av kommunal selskapsskatt.

4. Innføring av kommunal selskapsskatt bør gi mulighet for en økning av kommunenes samlede inntekter fra selskapsskatt og personskatt

I høringsnotatet side 24 uttales følgende:

“Dersom en tilfører kommunene en andel av selskapsskatten, må en redusere andre kommunale inntekter tilsvarende. I reformforslaget er det lagt til grunn at de kommunale skattørene for personlige skattytere på landsbasis  reduseres med kommunenes proveny fra selskapsskatten .”

Etter LVKs syn må forutsetningen i høringsnotatet om at det provenyet som kommunene får ved en gjeninnføring av kommunal selskapsskatt skal føre en tilsvarende reduksjon av personskatten endres. Målsettingen ved en gjeninnføring av kommunal selskapsskatt er at den skal bidra til økt verdiskapning, og derved et større skattemessig overskudd. Det fremstår som lite rimelig at den skatteøkningen som dette måtte medføre – og som kommunene har lagt grunnlag for – kun skal tilfalle staten.

Både regjeringens uttalte målsetting om å stimulere til økt næringsutvikling og en overordnet målsetting om å styrke kommunenes egne inntekter tilsier derfor at kommunene gjennom innføring av kommunal selskapsskatt gis muligheter for økte inntekter. Uten en slik økning vil forslaget om en gjeninnføring av selskapsskatten reelt sett bare innebære en omfordeling av skatteinntektene uten at det gir de incentiver som er forutsatt.

5. Ingen av de to modellene som foreslås representerer en reell gjeninnføring av kommunal selskapsskatt

Ingen av de to modellene som foreslås i høringsnotatet er reelle skatteordninger. Etter Skattefondsmodellen gis kommunene formelt en slags status som felles skattekreditor, men når denne modellen sees i sammenheng med andre elementer i forslaget i høringsnotatet, herunder forslaget om symmetrisk inntekstutjevning, fremstår også den reelt sett som bare et nytt element i en modell for fordeling av  midler gjennom det statlige inntektssystemet.

Etter LVKs syn forutsetter en reell gjeninnføring av kommunal selskapsskatt at den ordningen som etableres bygger på prinsippet om lokal beskatningsrett og på skattefaglige prinsipper. Dette tilsier blant annet at kommunenes rettigheter må reguleres i skattelovgivningen. Dette gjelder både spørsmålet om hvilket skattegrunnlag som skal legges til grunn for beregning av kommunenes andel og spørsmålet om hvordan kommunenes andel av denne skal fordeles mellom de berettigede kommuner. På side 10 i høringsnotatet uttales det at “Fordelingstallene kommune imellom vil ikke være en del av skattesystemet.”  LVK er uenig i dette, og anser det for viktig at fordelingen er klart regulert.
 
Slik LVK ser det, er det behov for en generell vurdering – og regulering – av spørsmålet om hvilke rettigheter kommunene bør ha når det gjelder rett til innsyn i – og overprøving av – ligningsmyndighetenes fastsettelse av selskapsskatten, og hvordan denne skatten skal fordeles mellom staten og kommunene og innbyrdes mellom kommunene.

6. Endringer i systemet for kommunal inntektsutjevning bør utstå

I høringsnotatet er forslaget om gjeninnføring av kommunal selskapsskatt knyttet direkte sammen med et forslag om å endre systemet for kommunal inntektsutjevning, slik at dette blir basert på et prinsipp om symmetrisk utjevning kombinert med en særskilt kompensasjon til skattesvake kommuner. De beregninger som er inntatt som vedlegg til notatet viser at for mange kommuner vil endringene i fordelingsmodellen gi større utslag enn en gjeninnføring av kommunal selskapsskatt.

Som det fremgår av pkt. 3 er LVK for en gjeninnføring av kommunal selskapsskatt, forutsatt at det ikke bare er antall sysselsatte som skal være bestemmende for fordelingen. Fordi det, slik det også er fremhevet i høringsnotatet, er en sammenheng mellom inntektsutjevningssystemet og kommunal selskapsskatt, finner LVK ikke å kunne ta stilling til forslaget om endringer i systemet for kommunal inntektsutjevning før det er utarbeidet et mer rettferdig forslag til fordeling av selskapsskatten.

LVK mener forøvrig at spørsmålet om endringer i inntektssystemet uansett bør utstå inntil det såkalte ”Borgeutvalget”, som for tiden vurderer kommunesektorens inntektssystem, har avgitt sin innstilling. Dette fordi spørsmålet om inntekstutjevning henger direkte og nært sammen med de spørsmål dette utvalget forutsettes å ta stilling til, jf utvalgets mandat hvor utvalget blant annet blir bedt om å foreta “en gjennomgang av inntektsutjevningen i systemet ut fra utjevningshensyn og målsetningen om en god insentivstruktur for næringsutvikling.” Videre står det i mandatet at “gjennomgangen av inntektssiden må sees i sammenheng med det pågående arbeidet med å tilbakeføre en andel av selskapskatten til kommunene”. 

7. LVK går i mot at naturressursskatten skal reduseres dersom kommunene får tilført en andel av selskapsskatten

I høringsnotatet tas det ikke stilling til om den andelen av selskapsskatten som kommunen skal tilføres kun skal belastes staten eller om også naturressursskattegrunnlaget til kommunen skal reduseres. Det uttales imidlertid at denne problemstillingen må avklares i forbindelse med utformingen av det konkrete regelverket knyttet til en gjeninnføring av kommunal selskapsskatt. LVK vil gå sterkt imot et forslag om at naturressursskattegrunnlaget til kommunen skal reduseres som følge av gjeninnføring av kommunal selskapsskatt.

Selskapsskatten er en skatt på overskuddet i en bedrift. Naturressursskatten er ikke overskuddsavhengig, men kan betraktes som skatt på bruk av naturressursen vassdrag. Fra flere hold – eksempelvis fra daværende stortingsrepresentant Erna Solberg – ble det i forbindelse med vedtakelsen av kraftskattereformen i 1996 understreket at innføringen av naturressursskatten – som var et nytt og viktig element i det nye kraftskattesystemet – er ment å gi kommunene ”en andel av grunnrenten”.

Naturressursskatten ble oppjustert med 0,1 øre/kWh til kommunene som delvis kompensasjon for bortfallet av den kommunale selskapsskatten i 1998. Med unntak av dette har naturressursskatten stått fast siden innføringen i 1996, og den er heller ikke justert i tråd med endringene i pengeverdien. Den nevnte oppjusteringen i 1998 kan i dag ses som en slik inflasjonsjustering, og det er følgelig ikke grunn til å ta denne i betraktning i forbindelse med selskapsskattereformen.

Det ville være i strid med de forutsetninger som Stortinget la til grunn i forbindelse med vedtakelsen av kraftskattereformen, dersom en gjeninnføring av kommunal selskapsskatt skulle medføre at de kommuner som er vertskommuner for kraftverk får redusert sine skatteinntekter.  Spesielt ville en slik ordning fremstå som sterkt urimelig, dersom det skulle bli vedtatt at fordelingen av selskapsskatten skal baseres på det enkelte foretaks sysselsetting. Kraftnæringen er kjennetegnet ved at den har en særlig lav sysselsetting. Kraftkommunen vil følgelig gjennomgående få lite igjen for en gjeninnføring av selskapsskatten. Hvis en slik gjeninnføring også skulle føre til redusert naturressursskatt, vil disse kommuner fratas ethvert incentiv til nye utbygginger, samt opprusting og utvidelse av eksisterende kraftverk. Dersom naturressursskatten ble redusert som en følge av et slikt system, ville man i realiteten få en overføring av skatteinntekter fra de kommunene hvor verdiskapningen skjer til selskapenes kontorkommuner. 

8. Avslutning

LVK bidrar gjerne i det videre arbeid med spørsmålet om en gjeninnføring av kommunal selskapsskatt, herunder med å vurdere alternative modeller for en fordeling av denne skatten. Forøvrig anmodes det om at LVK blir konsultert på et tidlig stadium i alle vurderinger som måtte gjelde naturressursskatten.

Med vennlig hilsen
Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar

Børre Rønningen (sign.)     Stein Erik Stinessen (sign.)
Leder        Sekretær