| LVK-nytt nr 48/2003 (27.11.03) Revisjon av konsesjonsvilkår |
|
• Det kan verken av lovendringen i 1959 eller av lovendringen av 1992 utledes noen begrensninger i adgangen til å revidere konsesjonsvilkår av økonomisk karakter. Det vil 12. desember bli avholdt møte mellom representanter for LVK og statsråden. ”Olje- og energidepartementet Deres ref: Vår ref: ul/ses/ve Oslo, 7. mai 2004 NVES INNSTILLINGER TIL REVISJON AV KONSESJONSVILKÅRENE I VINSTRAVASS-DRAGET OG ÅRDALSVASSDRAGET Det vises til avtale om møte den 12. desember 2003 vedrørende sakene om revisjon av eldre konsesjonsvilkår. For å få mest mulig ut av møtet, har LVK funnet et hensiktsmessig med en forhåndsredegjørelse om de mest sentrale problemstillinger. Fordi myndighetenes behandling av disse sakene vil legge viktige føringer for senere revisjonssaker i andre kommuner, vurderes saken som meget viktig for LVK-kommunene. 1 GENERELLE SYNSPUNKTER PÅ NVES RETTSANVENDELSE NVEs innstillinger gir uttrykk for en rettsoppfatning av revisjonsadgangen som LVK ikke er enig i. NVE gir uttrykk for at adgangen til å revidere vilkårene er langt snevrere enn det som var forutsatt fra lovgivers side da revisjonsadgangen ble lovfestet. Ved rettsanvendelsen må man ikke bare se hen til forarbeidene fra 1992, men også lovendringen i 1959 hvor man første gang fikk regler om alminnelig vilkårsrevisjon. 1.1 Forarbeidene til lovendringen i 1959 I ”Innstilling fra Komitéen til revisjon av vassdragsreguleringsloven m.v. Oslo 1953” side 22-23 uttaler flertallet i Komitéen: ”Et flertall – formannen, Elverum, Fjærtoft, Haugen, Hustad, Mellum og Reinsnes – vil ha en bestemmelse om at når konsesjon er gitt på ubegrenset tid, skal det være adgang til å kreve revisjon av konsesjonsvilkårene etter 50 år. Denne periode svarer til konsesjonstidens normale lengde ved tidsbegrensede konsesjoner. Forholdene kan som kjent endres meget i tidens løp. Konsesjonsvilkår som var rimelige og gode da de ble gitt, kan etter hvert bli temmelig antikverte og urimelige. Nye forhold som krever nye bestemmelser kan komme opp. Og sist – men ikke minst: konsesjonslovgivningen er stadig gjenstand for forandringer, som ikke kan gjøres gjeldende for tidligere gitte konsesjoner på grunn av grunnlovens forbud mot å gi lover tilbakevirkende kraft. Således vil flere av de endringer som komiteen foreslår ikke kunne gjøres gjeldende for allerede gitt konsesjoner. Forslaget tar derfor sikte på å åpne adgang til å innpasse nye lovbestemmelser i konsesjonsvilkårene, rette på eventuelle urimeligheter og i det hele modernisere bestemmelsene etter tidens krav ved utløpet av en vanlig konsesjonsperiode.” (understreket her) Mindretallet i Komiteen ønsket ikke en bestemmelse om 50-års revisjon og bemerket (Innstillingen side 23): ”Regelen kan praktiseres på en slik måte at det nærmest motsvarer ny konsesjon, og norske kommuner kan derved bli stillet på samme linje som private selskaper. Etter reguleringsloven av 1911 var det tidsbegrenset konsesjon også for kommuner. Dette ble imidlertid forandret i loven av 1917, og det skulle da ikke være rimelig å gå tilbake på dette punkt og berøve kommunen de fordeler de fikk ved loven av 1917. En er oppmerksom på den innskrenkende fortolkning av hensikten med revisjonen som inneholdes i flertallets premisser, men mener likevel at lovens nåværende bestemmelser bør opprettholdes.” Til Komiteens forslag bemerket departementet (Ot prp nr 39 1958) side 11-12: ”Departementet finner det for sitt vedkommende rimelig at det blir adgang til en slik revisjon. Enkelte av vilkårene kan på grunn av endrede forhold eller på grunn av omstendigheter som en ikke hadde oversikt over den gangen konsesjonen ble gitt, etter hvert virke urimelige, mens det på den annen side kan være naturlig og ønskelig med nye bestemmelser. Revisjonen bør ta sikte på en à jour-føring, men konsesjonæren bør allikevel ha adgang til å frafalle konsesjonen hvis han ikke ønsker å godta de nye vilkår. Han bør da kunne frasi seg konsesjonen innen en nærmere bestemt frist, som departementet foreslår satt til 3 måneder fra det tidspunkt da konsesjonæren har fått underretning om de reviderte vilkår. I fall han ikke har frasagt seg konsesjonen innen fristens utløp må han være bundet av de nye bestemmelser.” (understreket her) Det er interessant å merke seg at departementet forutsetter at revisjonen kan være så vidt omfattende at konsesjonær ser seg tjent med å frasi seg hele konsesjonen. For øvrig må man legge til grunn at departementet var enig i formålet med revisjonen slik dette ble beskrevet av komitéen. Etter vårt syn underbygger forarbeidene at det skulle være en vid adgang til å revidere vilkårene ved den alminnelige revisjon, jfr komiteflertallets oppsummering- ” og i det hele modernisere bestemmelsene etter tidens krav..” 1.2 Forarbeidene til lovendringen i 1992 Ved lovendringen i 1992, som i ikrafttredelsesbestemmelsene også åpnet adgang for revisjon av evigvarende konsesjoner gitt før 1959, ble revisjonsadgangen utvidet. Av forarbeidene til denne lovendringen er det ikke noe som tyder på at man mente å gi revisjonsbegrepet et snevrere innhold enn det som var forutsatt i 1959. Tvert imot ble det klart uttalt at når det gjelder formålet med reglene om alminnelig vilkårsrevisjon ga forarbeidene fra 1959 verdifull informasjon, jf Ot prp nr 50 (1991-92) side 46: ”Adgangen til å foreta en alminnelig revisjon av konsesjonsvilkårene er ikke ny. Som nevnt under kap. 7.4.1. ble adgangen innført ved lov av 10.4.1959 nr. 2. Forarbeidene er knappe på dette punkt. De gir anvisning på formålet med revisjonsadgangen, men sier for øvrig ingen ting om hvilke konkrete endringer som kan foretas og hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde. Formålet med revisjonsadgangen gir imidlertid i stor grad svar på hvilke konkrete endringer som kan gjennomføres. Komiteen (Innstillingen side 22) viser her til at forholdene kan endres meget i tidens løp. Konsesjonsvilkår som var rimelige og gode da de ble gitt, kan etter hvert bli temmelig antikverte og urimelige. Nye forhold som krever nye bestemmelser kan også komme opp. Etter som konsesjonslovgivningen er i stadig utvikling er det videre viktig å kunne innpasse nye lovbestemmelser i konsesjonsvilkårene. I Ot.prp. nr. 39 (1958), side 11 uttales: ”Departementet finner det for sitt vedkommende rimelig at det blir adgang til en slik revisjon. Enkelte av vilkårene kan på grunn av endrede forhold eller på grunn av omstendigheter som en ikke hadde oversikt over den gangen konsesjonen ble gitt, etter hvert virke urimelige, mens det på den annen side kan være naturlig og ønskelig med nye bestemmelser. Revisjonen bør ta sikte på en à jour-føring, men konsesjonæren bør allikevel ha adgang til å frafalle konsesjonen hvis han ikke ønsker å godta de nye vilkår.” Den alminnelige revisjoner m.a.o. ment å innebære en modernisering eller ajourføring av konsesjonsvilkårene. Som det fremgår ovenfor betyr ikke dette nødvendigvis endringer til konsesjonærens ugunst. Revisjonen gir også anledning til å oppheve vilkår som har vist seg urimelige/unødvendige eller uhensiktsmessige. Man kan ikke uten videre legge til grunn at innholdet av de nye vilkårene i seg selv må representere en økonomisk merbelastning for konsesjonæren. På den annen side vil arbeidet med revisjonen nødvendigvis medføre ekstra utgifter. Under enhver omstendighet vil hensynet til konsesjonærens økonomi og de samfunnsøkonomiske kostnader være sentrale moment ved avveiningen av hvilke endringer som kan og bør foretas. Overfor gamle reguleringer hvor anlegget for lengst er nedskrevet, kan det nok sies å være grunn til å gå lenger ved revisjonen enn ved nyere konsesjoner. På den annen side må man ta hensyn til at forholdene har festet seg gjennom lang tid. En overskridelse av forbudet i grunnlovens § 97 mot en urimelig og vilkårlig tilbakevirkning anser departementet imidlertid som en lite aktuell problemstilling.” (understreket her) Vi viser også til side 47 i Ot prp nr 50: “I praksis vil det likevel ikke være aktuelt å foreta endringer av samtlige konsesjonsvilkår. Dette skyldes blant annet at flere av konsesjonsvilkårene knytter seg uttrykkelig til anleggsperioden. Videre er behovet for en oppjustering av årlige konsesjonsavgifter, fond m.v. ivaretatt ved lov av 3. juni 1983 nr 51, jf også lov av 12. juni 1987 nr 62. Vilkårenes innhold vil bli å fastsette ut fra konsesjonsmyndighetenes vurdering av hva som er ønskelig og nødvendig på revisjonstidspunktet. Det må tas i betraktning at alle skjerpelser i utgangspunktet medfører dyrere kraftproduksjon. For de fleste vilkår vil en skjerpelse kunne føre til økonomisk belastning for konsesjonæren (eks. konsesjonsavgifter, næringsfond og naturvernvilkår), mens en skjerpelse i form av nytt/strengere vilkår om minstevassføring også vil medføre produksjonstap som vil kunne få betydning for landets totale kraftproduksjon. Dette tap må veies mot den miljømessige vinning. Revisjonen kan omfatte vilkår av høyst forskjellig karakter. Etter departementets oppfatning har det derfor lite for seg å forsøke og angi konkret hvilke endringer eller nye vilkår som i fremtiden kan bli aktuelle. Det vil avhenge av hvilke forhold som gjør en endring påkrevet eller ønskelig (ny lovgivning, endringer i samfunnsoppfatningen, interessekonflikter, nye skader eller ulemper, økologiske, hydrologiske eller økonomiske forhold etc.). Det kan likevel tilføyes at manøvreringsreglementet utgjør en del av konsesjonsvilkårene (jf § 12 nr 12) og kan gjøres til gjenstand for revisjon. Endringer i manøvreringsreglementet vil være særlig aktuelt for eldre konsesjoner.” (understreket her) Etter LVKs syn kan det ikke være tvilsomt at det er en vid adgang til å revidere vilkårene ved revisjonen. Dette understrekes av departementet slik på side 48 i proposisjonen: ” Uansett må det avgjørende være at det åpenbart er behov for revisjon av vilkår etter en periode på 20-30 år, et behov som er særlig stort for konsesjoner av noe eldre dato.” Ut fra den erfaring man etter hvert har fått i revisjonssakene – som alle gjelder konsesjoner som er eldre enn 50 år – er det LVK ’s syn at dette er en riktig observasjon 2 SÆRLIG OM ADGANGEN TIL Å OPPSTILLE NYE VILKÅR Det kan etter LVKs syn ikke utledes av forarbeidene at det skal være en snever adgang til å oppstille nye vilkår. Tvert imot forutsettes det at innarbeidelse av nye vilkår som følge av endringer i konsesjonslovgivningen etter at konsesjonen opprinnelig ble gitt, er et sentralt formål med revisjonen, jf Komitéinnstillingen fra 1953 som er sitert ovenfor hvor hovedformålene med revisjonen fremheves: ”Og sist – men ikke minst: konsesjonslovgivningen er stadig gjenstand for forandringer, som ikke kan gjøres gjeldende for tidligere gitt konsesjoner på grunn av grunnlovens forbud mot å gi lover tilbakevirkende kraft. Således vil flere av de endringer som komiteen foreslår ikke kunne gjøres gjeldende for allerede gitt konsesjoner. Forslaget tar derfor sikte på å åpne adgang til å innpasse nye lovbestemmelser i konsesjonsvilkårene, rette på eventuelle urimeligheter og i det hele modernisere bestemmelsene etter tidens krav ved utløpet av en vanlig konsesjonsperiode.” Når det spesielt gjelder næringsfond, som ingen av de gamle konsesjonene har bestemmelser om, er poenget at det ikke var hjemmel for å oppstille vilkår om næringsfond den gang konsesjonene ble gitt. Ordningen med næringsfond ble formalisert gjennom lovrevisjonen av vassdragsreguleringsloven i 1969 ved at det i vassdragsreguleringsloven § 12 post 18 (nå post 17) ble gitt uttrykkelig hjemmel for å oppstille vilkår om næringsfond. Vilkår om næringsfond oppstilles også regelmessig ved fornyelse av tidsbegrensede konsesjoner. 3 NVES OG OEDS RETTSOPPFATNING Den rettsoppfatning som NVE/OED har gitt uttrykk for har gradvis endret seg i retning av en strammere holdning til revisjonsordningen. 3.1 OEDs brev til LVK datert 10 mai 1999 uttaler OED I OEDs brev til LVK datert 10 mai 1999 uttaler OED: ”Når det gjelder spørsmålet om fastsetting av helt nye vilkår, som f eks næringsfond, uttales det i samme spalte i proposisjonen at dette er ”noe som er særlig aktuelt ved skader og ulemper som ikke var forutsatt ved konsesjonstidspunktet”. I tillegg til denne begrensning for vilkår av økonomisk karakter, er det også forutsatt at revisjonen hovedsakelig skal omfatte de fysiske konsekvenser av en regulering. På s 47 annen spalte nederst / s 48 første spalte øverst er det i den forbindelse uttalt. ”Det vil selvsagt være stor forskjell på en regulering som har hatt en rekke uforutsette konsekvenser og en annen hvor det meste fungerer tilfredsstillende”. Departementet ser det derfor slik at formålet med revisjon i hovedsak vil være muligheten for å kunne iverksette miljøforbedrende tiltak.” Til ovenstående bemerkes: For det første tar OED uttalelsen i forarbeidene til inntekt for at nye vilkår i utgangspunktet bare vil være aktuelt når det gjelder skader og ulemper som ikke var forutsatt på konsesjonstidspunktet. Dette er misvisende etter vårt syn og trer klart frem når man leser hele avsnittet i sammenheng: ”Som det allerede er redegjort for innebærer den alminnelige revisjon en modernisering eller ajourføring av konsesjonens vilkårsside. I prinsippet betyr dette at samtlige vilkår som er oppstilt, kan undergis en ny vurdering på bakgrunn av de erfaringer man har gjort seg i løpet av perioden. Vurderingen kan føre til at vilkår sløyfes eller gis et annet innhold. Det kan også fastsettes helt nye vilkår, noe som er særlig aktuelt ved skader og ulemper som ikke var forutsatt på konsesjonstidspunktet.” Det ligger i sakens natur at det vil være mest aktuelt med nye vilkår for å fange opp uforutsette skader og ulemper. Men det avskjærer/begrenser selvfølgelig ikke adgangen til å modernisere gamle vilkår i tråd med dagens vilkårspraksis, for eksempel ved et nytt vilkår om næringsfond. For det annet tar OED sitatet ”Det vil selvsagt være stor forskjell på en regulering som har hatt en rekke uforutsette konsekvenser og en annen hvor det meste fungerer tilfredsstillende” ut av sin sammenheng. OED gir inntrykk av at uttalelsen knytter seg direkte til adgangen til å oppstille nye vilkår, og det er meget misvisende. Sitatet knytter seg direkte til behovet for utredninger, noe som fremgår når man leser sitatet i sammenheng med setningen foran og setningen etter: ”I hvilken utstrekning det er påkrevet med et utredningsapparat må vurderes konkret. Det vil selvsagt være stor forskjell på en regulering som har hatt en rekke uforutsette konsekvenser og en annen hvor det meste fungerer tilfredsstillende. Det kan videre tenkes at det er enighet om at et eller flere vilkår bør endres, men at visse utredninger er nødvendige for å bestemme nye tiltak som er påkrevet og innholdet av disse.” 3.2 OEDs vedtak av 21 januar 2002 vedrørende revisjon av konsesjonsvilkår for Raudals- og Breidalsreguleringen i Skjåk kommune Synspunktet om at det bare vil være aktuelt å oppstille helt nye vilkår når det er tale om ”uforutsette skader og ulemper”, utvikles så ytterligere i OEDs vedtak av 21 januar 2002 vedrørende revisjon av konsesjonsvilkår for Raudals- og Breidalsreguleringen i Skjåk kommune. Her skriver departementet på side 4: ”Departementet er ikke uenig i at det ble neddemmet betydelige arealer i forbindelse med disse to reguleringene. Det er heller ikke uenighet om at dette kan ha medført vanskeligheter for bruk av båt i Raudalen slik som det påpekes både i søknaden og klagen. Spørsmålet i denne forbindelse er imidlertid om disse skadene og ulempene ”ikke var forutsatt på konsesjonstidspunktet”. Iht. Ot. Prp. Nr. 50 vil det i så fall gjøre det særlig aktuelt å fastsette helt nye vilkår. Etter departementets syn kan de anførte skader og ulemper ikke sies å være uforutsette på konsesjonstidspunktet. Tvert i mot er neddemmede arealer og brattere skråninger som vanskeliggjør adkomst og båtbruk noe av det mest forutsigbare ved slike reguleringer. Departementet viser videre til at formålet med revisjon av eldre, tidsubegrensede konsesjoner i all hovedsak vil være muligheten for å kunne iverksette miljøforbedrende tiltak. Næringsfond er lite egnet til å avbøte miljøskader og –ulemper i denne sammenheng. Etter departementets syn skal det særlig sterke grunner til før det kan være aktuelt å pålegge næringsfond i revisjonssaker. Som anført av klageren er det bare justering av fastsatte konsesjonsavgifter og fond som dekkes av justeringsloven. Der det ikke er fastsatt noe næringsfond fra før, vil derfor ikke justeringsloven komme til anvendelse. En må da falle tilbake til den generelle vurdering om nye vilkår som er drøftet ovenfor.” (understreket her) 3.3 NVEs innstilling i saken om revisjon av vilkårene i Vinstravassdraget Dette restriktive og etter vårt syn uriktige syn på adgangen til å oppstille nye vilkår er nå fastholdt i NVEs innstilling (side 79) om revisjon i Vinstravassdraget: ”NVE mener at det ikke foreligger særlig sterke grunner til å pålegge næringsfond i denne saken. Vi viser også til det økonomiske utbytte kommunene får gjennom eksisterende konsesjonsavgifter og konsesjonskraft.” (understreket her) Når man ser hen til formålet med revisjonsreglene slik dette er tydelig beskrevet i forarbeidene til 1959-loven kan LVK vanskelig se at det forhold at kommunene har mottatt konsesjonskraft og konsesjonsavgifter overhodet er relevant ved vurderingen av om det skal gis næringsfond. Poenget er at vilkår om konsesjonskraft og konsesjonsavgifter var obligatoriske den gang konsesjonene ble gitt. I 1969 ble det hjemlet adgang til å oppstille vilkår om næringsfond og et helt sentralt formål med revisjonen er nettopp å fange opp slike endringer i konsesjonslovgivningen. LVK kan ikke se at NVEs henvisning til obligatoriske vilkår om konsesjonskraft og konsesjonsavgifter har noen støtte i forarbeidene. NVE er heller ikke konsekvente når det gjelder adgangen til å oppstille nye vilkår. Når man leser NVEs innstilling i sammenheng ser man at NVE sondrer mellom nye økonomiske vilkår og andre vilkår. Standardvilkår for naturforvaltning må også anses som ”nye” vilkår i forhold til den gamle konsesjon, men her legger NVE en annen rettsoppfatning til grunn, jf Innstillingen side 70 første hele avsnitt: ”Formålet med revisjonsprosessen er nettopp muligheten til å sette nye vilkår for å rette opp miljøskader som er oppstått som følge av utbyggingen og generelt en modernisering av vilkårene. NVE ser det derfor som naturlig at standardvilkår for naturforvaltning blir innført i alle reguleringskonsesjonene i Vinstravassdraget.” Vi er helt enig i den rettsoppfatning som ligger til grunn for NVEs begrunnelse for å innføre standardvilkår for naturforvaltning, men ser ingen grunn til å sondre mellom nye økonomiske vilkår og andre vilkår. Det er ingen holdepunkter i lovforarbeidene for å innføre en slik sondring. 3.4 NVEs innstilling i saken om revisjon av vilkårene i Årdalsvassdraget LVK konstaterer videre at en enda mer restriktiv holdning til de økonomiske vilkår har kommet til uttrykk i innstillingen om Årdalsvassdraget. Kommunene krevde at konsesjonsavgiftene ble harmonisert og at denne ble fastsatt til maksimalsatsen på kr 30/nat hk. I denne forbindelse bemerker NVE på side 68: ”Hjelmeland og Forsand kommuner krever at konsesjonsavgiften harmoniseres og settes til kr. 30 ,-/nat.hk pr. 01.01.2002 for alle konsesjonene i denne utbyggingen. Videre mener Årdal elveeigarlag at konsesjonsavgiftene må økes for ikke å gi vertskommuner ekstra tap ved gjennomføring av miljøtiltak. Ifølge Ot. prp. nr. 50 (1991-92) s 114 er behovet for oppjustering av årlige konsesjonsavgifter, m.v. ivratetatt av lov av 3. juni 1983 nr. 51, jf. også lov av 12. juni 1987 nr. 62. NVE har på denne bakgrunn tolket at formålet med vilkårsrevisjon må være å kunne pålegge miljøforbedrende tiltak og ikke gi økonomisk kompensasjon for ulemper. OED har støttet denne tolkningen i brev av 10.05.1999 til Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar og vi siterer følgende fra brevet: ”Det skulle etter Olje- og energidepartementets syn derfor være klart at det ikke er meningen å justere konsesjonsavgifter og fond ved en generell vilkårsrevisjon” … ”Departementet ser det derfor slik at formålet med revisjon i hovedsak vil være muligheten for å kunne iverksette miljøforbedrende tiltak.” Denne revisjonssaken omhandler bare en av konsesjonene i vassdragene, de senere konsesjonene er det ikke hjemmel til å endre. En slik harmonisering lar seg derfor ikke gjennomføre. Det er NVEs syn at en ved en vilkårsrevisjon skal legge vekt på miljøforbedrende tiltak. Vi vil derfor ikke innstille på endringer i de generelle økonomiske vilkårene.” (understreket her) NVE uttaler videre på side 70 I innstillingen under kommenterer til vilkårene: ”NVEs forslag til vilkår og manøvreringsreglement er vedlagt innstillingen. Da det ikke er ønskelig å justere økonomiske vilkår ved en vilkårsrevisjon har vi latt postene for konsesjonsavgifter og konsesjonskraft bli stående uendret.” (understreket her) Ovenstående uttalelser om justering av økonomiske vilkår må sees som en ytterligere innstramming i den praksis som forsøkes sementert fra NVE og OEDs side. 3.5 NVEs innstilling til søknad om ny reguleringskonsesjon for Tesse NVE har i sin innstilling til ny søknad om reguleringskonsesjon for Tesse også behandlet spørsmålet om revisjon av konsesjonsvilkår. Også i denne innstillingen ser man at NVE opererer med det tidligere nevnte vilkår om at det må foreligge ”særlig sterke grunner” for å kunne revidere de økonomiske vilkår, jf NVEs innstilling av 15 juli 2003 side 86: ”Også i brev til Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar av 10. mai 2000 gir OED klart uttrykk for at det ikke er meningen å justere konsesjonsavgifter og fond ved en vilkårsrevisjon og at formålet med revisjon i hovedsak er muligheten for å kunne iverksette miljøforbedrende tiltak. NVE mener at det ikke foreligger særlige sterke grunner til å pålegge næringsfond i forbindelse med revisjonen av vilkårene for de offentlige deltakerne i den ”store Tessereguleringen.”” (understreket her) Vi legger til grunn at henvisningen til brev av ”10. mai 2000” er en feilskrift for 10 mai 1999. Om den uriktige rettsoppfatning som har kommet til uttrykk i dette brev vises til punkt 3.1 ovenfor. NVE har ikke begrunnet/underbygget innfortolkningen av kravet om ”særlig sterke grunner” ut over en henvisning til nevnte brev. For så vidt gjelder saken om Tessereguleringen er den forskjellsbehandlingen mellom private og offentlige konsesjonærer som har kommet til utrykk et brudd på EØS-avtalen etter LVKs syn. Forvaltningen bør bestrebe seg på likebehandling og dette underbygger at forvaltningen bør legge seg på en praksis i revisjonssakene som går lengre i å revidere konsesjonsvilkårene enn det NVE/OED så langt har lagt opp til. 3.6 NVEs innstilling i saken om revisjon av vilkårene i Selbusjøen og Dragstesjøen NVE har den 17 november 2003 avgitt innstilling til OED vedrørende revisjon av konsesjonsvilkårene i Selbusjøen og Dragstesjøen. Etter LVKs syn representerer den rettsoppfatning som har kommet til uttrykk fra NVEs side i denne innstillingen en ytterligere innstramming i den praksis som forsøkes sementert fra vassdragsforvaltningens side. På side 12 i innstillingen om kulturminner uttaler NVE: ”Vi viser til det som er uttalt i Ot. prp. nr. 50 (1991-92) om at en revisjon ikke skal påføre konsesjonær nye tyngende økonomiske byrder. En full kulturminneundersøkelse kan gi store kostnader.” (understreket her) LVK stiller seg helt uforstående til det som her har kommet til uttrykk fra NVEs side. Det er ingen holdepunkter for en regel om at revisjonen ”ikke skal påføre konsesjonær nye tyngende økonomiske byrder” og NVE har da heller ingen konkret henvisning til hvor i forarbeidene denne regel utledes fra. Denne ”regel” ser man så anvendt også i forbindelse med NVEs behandling av de økonomiske vilkår (forhøyelse av konsesjonsavgifter/krav om næringsfond) hvor NVE uttaler følgende: ”En revisjon av konsesjonsvilkårene skal primært gjennomføres for å bedre de miljømessige forholdene. Konsesjonæren skal ikke påføres nye tyngende utgifter.” Gjennom uriktig forarbeidsbruk ser man altså at OED/NVE 1) Oppstiller en regel om at nye vilkår som hovedregel bare er ”særlig aktuelle” når det er tale om skader/ulemper som var uforutsette på konsesjonstidspunktet (OEDs brev til LVK 10 mai 1999). Dette defineres som en begrensning av adgangen til å oppstille nye vilkår. 3.7 Andre innvendinger til NVEs rettsanvendelse Videre er det en svakhet ved NVE vurderinger av den rettslige adgangen til å revidere vilkårene at det ikke skilles mellom gamle konsesjoner og nyere konsesjoner. I forarbeidene til lovendringen av 1992 knytter kommentarene seg til revisjon generelt, med andre ord både 30 års revisjon etter de nye regler og revisjon som skjer i medhold av den bestemmelse som ble innført i 1959. I forarbeidene er det fremhevet at i forhold til de gamle reguleringer er det grunn til å gå lenger enn f eks revisjon som vil skje etter 30 år av en konsesjon gitt i 1990. I Ot prp nr 50 ( 1991-92) heter det bl a på side 46 flg: ”Den alminnelige revisjon er m.a.o. ment å innebære en modernisering eller ajourføring av konsesjonsvilkårene…Under enhver omstendighet vil hensynet til konsesjonærens økonomi og de samfunnsmessige kostnader være sentrale moment ved avveiningen av hvilke endringer som kan og bør foretas. Overfor gamle reguleringer hvor anlegget for lengst er nedskrevet, kan det nok sies å være grunn til å gå lenger ved revisjonen enn ved nyere konsesjoner. På den annen side må man ta hensyn til at forholdene har festet seg gjennom lang tid. En overskridelse av forbudet i Grunnloven § 97 mot en urimelig og vilkårlig tilbakevirkning anser departementet imidlertid som en lite aktuell problemstilling.” Dette momentet er totalt fraværende i NVEs innstillinger. NVE viser helt generelt flere steder til hensynet til konsesjonærs økonomi uten å ta i betraktning at det faktisk er tale om en meget gammel regulering hvor anlegget for lengst er nedskrevet. Det er kun i disfavør av kommunene, f eks ved vurderingen av kravene om minstevannføring, at det vises til at reguleringen har virket i meget lang tid og at forholdene har festnet seg. Dette er av særlig interesse i og med at det i forarbeidene samtidig er påpekt at nye økonomiske vilkår kun påvirker konsesjonærens økonomi – ikke kraftbalansen, jf Ot prp nr 50 (1991 – 92) side 47: “For de fleste vilkår vil en skjerpelse kun føre til økonomisk belastning for konsesjonæren (eks, konsesjonsavgifter, næringsfond og naturvernvilkår), mens en skjerpelse i form av nytt strengere vilkår om minste vassføring også vil medføre produksjonstap som vil kunne få betydning for landets totale kraftproduksjon. Dette tap må veies opp mot den miljømessige vinning.” Vi savner en mer balansert vurdering av elementene konsesjonærens økonomi – gamle reguleringer – fraværet av vilkår som påvirker selve produksjonen i NVEs innstilling. 4 FORHOLDET MELLOM REVISJONSSAKENE OG KRAFTBALANSEN Det er en vedvarende underbalanse i det norske kraftmarkedet, også i såkalte normal-år. Ved siden av det arbeid som pågår for å skaffe ny kraft, enten gjennom ny kapasitet eller økte importmuligheter, vil det være like viktig å opprettholde eksisterende produksjonsvolum i norske vannkraftanlegg. Dette hensynet kan komme på tvers av de naturfaglige hensyn som i den enkelte revisjonssak kan tilsi nye eller økte restriksjoner på kraftverksdriften, LVK har forståelse for det. Men dette hensynet kan likevel ikke føre så langt at enkelte kommuner med eldre kraftproduksjonsanlegg skal måtte finne seg i at deres naturforhold blir forringet langt verre enn sammenlignbare kommuner med yngre konsesjoner, og samtidig skal avskrives de økonomiske vederlag som andre kommuner i dag mottar regelmessig, for eksempel i form av næringsfond. For disse kommunene føles dette som en dobbel urettferdighet- og etter LVK’s syn –med rette. Vertskommuner for kraftutbygging kan grovt deles i tre kategorier: Kommuner med eldre kraftanlegg med tidsbegrenset konsesjon, kommuner med eldre kraftanlegg med tidsubegrenset konsesjon og kommuner med nyere kraftanlegg. For kommuner i den første kategorien bortfaller de eldre konsesjonene ved konsesjonstidens utløp, og konsesjonen må fornyes. Det er fast praksis i disse tilfellene både å foreta en bred gjennomgang av de naturfaglige spørsmål og å stille nye vilkår av økonomisk karakter, for eksempel høyere konsesjonsavgifter og nye næringsfond. For kommuner i den siste kategorien – med nyere konsesjoner – ligger det på samme måte til rette for en avbalansering av dagens miljøstandarder mot hensynet til ny kraftinnvinning, og vilkår om økonomiske vederlagsordninger til den berørte kommunen.- Som nevnt, er næringsfond langt på vei regelen ved nye vassdragsreguleringer av noe størrelse. Den tredje kategorien kommuner, er de kommuner som har kraftanlegg med evigvarende konsesjoner, og hvor revisjonstidspunktet – 50 år etter konsesjonen – er det eneste rettslige grunnlaget for endringer i konsesjonsvilkårene. Både innrettelseshensyn og hensynet til kraftbalansen fører til at konsesjonsmyndighetene er mer varsomme med nye restriksjoner på kraftproduksjonen for denne type anlegg. Det er LVK’s syn at konsesjonsmyndighetene da nettopp i revisjonssakene bør åpne for nye økonomiske vilkår som næringsfond, som en kompensasjon for at de kommuner som er berørt av slike anlegg gjennomgående må tåle større naturinngrep enn andre kommuner. 5 OPPSUMMERING LVK vil oppsummere sitt syn slik: • Det kan verken av lovendringen i 1959 eller av lovendringen av 1992 utledes noen begrensninger i adgangen til å revidere konsesjonsvilkår av økonomisk karakter. ***** Med vennlig hilsen |
LVK-nytt nr 48/2003
LVK har i nedenstående brev av 26. november 2003 til Olje- og energiministeren imøtegått myndighetenes praksis i saker om revisjon av konsesjonsvilkår. LVK har oppsummert sitt syn slik: