LVK-nytt nr 6/2005 Hjemfallsutvalgets Innstilling NOU 2004:26 - Skisse til høringsuttalelse

Skisse til høringsuttalelse

1.  Innledning

Hjemfallsordningen ble innført av Stortinget for hundre år siden for å sikre et nasjonalt eierskap til våre vannkraftressurser. Hjemfallsordningen – som gir private/utenlandske eiere tidsbegrensede konsesjoner med hjemfall til staten og offentlige eiere evigvarende konsesjoner – har sørget for at kraftsektoren i dag er eid av det offentlige med 90 prosent. Kraftsektoren har vært og er en bærebjelke i det norske samfunn, samtidig som sektoren råder over noen av våre viktigste naturverdier.

Når Hjemfallsutvalget foreslår endringer i hjemfallsreglene, setter utvalget i spill grunnlaget for dagens eierskap i vannkraftsektoren. Samtidige uttaler et samlet utvalg på s.12:

”Vassdragene representerer fornybare og evigvarende ressurser av stor nasjonal verdi, både økonomisk og miljømessig. I dag er kraftproduksjon den viktigste økonomiske utnyttelsen. Vannkraften utgjør 99 prosent av kraftproduksjonen i landet, og er av grunnleggende betydning for verdiskapingen og velferden. Norge har et unikt fortrinn i å utnytte disse naturressursene til kraftproduksjon. For å sikre at vassdragsressursene blir utnyttet på best mulig måte ut fra samfunnets interesser nå og i fremtiden, er det nødvendig med et godt utbygd system av økonomiske og administrative virkemidler.”

Kommunen er enig i denne beskrivelsen av kraftsektorens betydning. Når utvalget da foreslår gjennomgripende endringer i hjemfallsordningen, burde følgende forutsetninger være til stede:

a) Utvalget har en klar målsetning med de endringer som foreslås

b) Utvalget har en klar oversikt over virkningene av de endringer som foreslås

Et flertall på ni av utvalgets tolv medlemmer foreslår at  konsesjonæren på hjemfallstidspunktet skal få  en ubetinget rett til en andel av anleggene eller dets verdi. Denne retten til et evigvarende eierskap vil øke markedsverdien av kraftanleggene i dag. Dette forslaget vil forsterke salgspresset på dagens offentlige eiere ytterligere.

Kommunen kan ikke se at flertallet har beskrevet noe klart mål med de endringsforslag som er fremmet. Heller ikke kan kommunen se at flertallet har gitt noen klar beskrivelse av de virkninger endringene vil ha, f. eks i forhold til de store samfunnsverdier som kraftsektoren forvalter, jf det grunnleggende forvaltningsprinsippet i plan- og bygningsloven § 33-1 om at ”Formålet med en konsekvensutredning er å klargjøre virkninger av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn”.

Det har tidligere vært opplyst at regjeringen har hatt til hensikt å fremme sak for Stortinget våren 2005, basert på Hjemfallsutvalgets innstilling.

Når innstillingen både mangler en klar målangivelse og konsekvensutredninger, vil kommunen motsette seg at saken fremmes så raskt og uten at disse grunnlag er til stede.

2.  Det fremtidige eierskapet i vannkraftsektoren

Hjemfallsutvalgets mindretall, bestående av representantene for KS, LO og LVK har i en felles uttalelse inntatt i innstillingen kap 10.4.3 fremmet andre forslag til nye hjemfallsmodeller. Her uttales det blant annet:

”Våre vassdrag og vannkraftproduksjonen for Norge har i seg verdier som rekker langt ut over bedrifts- og samfunnsøkonomiske modeller. (…) Disse medlemmer ser det derfor slik at verken skatte- eller konsesjonsreglene fullt ut ivaretar de sterke samfunnsmessige behov for styring og kontroll som foreligger i vannkraftsektoren. Det offentlige eierskapet har derfor en stor egenverdi. (…) Bare gjennom et omfattende offentlig eierskap kan disse verdiene sikres for senere generasjoner.”

Kommunen slutter seg fullt ut til disse uttalelser og til de begrunnelser som mindretallet har gitt.

Flertallet synes nærmest å ha en likegyldig holdning til det fremtidige eierskapet i vannkraftsektoren, jf følgende fra s. 142 i utredningen:

”Flertallets forslag til fremtidig hjemfallsregime kan likevel innebære økt privat eierandel i kraftsektoren.(…) En eventuell økning av utlendingers eierandel i norsk kraftnæring vil derfor reflektere en allmenn utvikling med sterk vekst i grensekryssende investeringer.”

Kommunen vil vise til at uavhengige økonomiske sakkyndige har konkludert med at flertallets forslag ikke bare ”kan” innebære økt privat og utenlandsk eierskap, men mest sannsynlig vil gjøre det, og at det offentlige utsalget vil bli betydelig. Fordi dette strider mot kommunens syn på det fremtidige eierskapet i kraftsektoren, vil kommunen motsette seg flertallets forslag til fremtidige hjemfallsmodeller.

3.  Forholdet til dagens offentlige eiere

Dagens offentlige eierskap er delt mellom staten med 50 prosent gjennom Statkraft AS, og kommunale og fylkeskommunale eiere med om lag 40 prosent.

(Her kan eventuelt tas med om kommunen har eierinteresser i produksjonsanlegg og i tilfelle hvilke)

Det er kommunens syn at det spredte offentlige eierskapet har mange positive sider, og at en fremtidig hjemfallsordning bør gi grunnlag for en videreføring av dette.

Flertallet på ni foreslår at konsesjonæren på hjemfallstidspunktet skal gis en ubetinget rett til en andel i det hjemfalte anlegg.  Forslaget skal blant annet tilgodese de offentlige eiere som ønsker å selge ved at ”dersom en offentlig eier ikke lenger ønsker å drive med kraftproduksjon vil salgssummen forventes å reflektere den fremtidige konsesjonærens rettigheter ved hjemfallet”. Flertallets forslag på dette punkt vil med andre ord forsterke det salgspresset som allerede ligger i flertallets forslag. Også av denne grunn vil kommunen motsette seg flertallets forslag, som direkte er egnet til å undergrave dagens offentlige eierskap.

Det er fra media en kjent sak at utenlandske kraftforetak er sterkt interessert i å kjøpe seg inn i norske vannkraftanlegg. Flertallets forslag vil gi slike kraftforetak evigvarende rettigheter til norske vannkraftressurser.

Flertallets forslag på dette punkt motarbeider direkte viktige nasjonale interesser knyttet til vannkraftsektoren.

4.  EØS-avtalen

Forholdet til EØS-avtalen har vært sentralt for Hjemfallsutvalget, og det heter i kap 10.2.6 at ”Det er en sentral premiss for utvalget at forslaget til et fremtidig hjemfallsregime skal være robust i forhold til de forpliktelser Norge har gjennom EØS-avtalen.”

Mindretallets forslag om en transaksjonsmodell tar sikte på å likebehandle alle fremtidige konsesjonærer, uavhengig om disse er offentlige eller private. På denne måte søker mindretallet å ivareta målsetningen i EØS-avtalen om fri etableringsrett og fri kapitalbevegelse, som er de bestemmelser som ESA viser til når det kritiserer dagens norske regler.

Det går fram av utvalgets innstilling at utvalgets EØS-utreder har uttrykt skepsis til mindretallets forslag til en såkalt transaksjonsmodell, og at flertallet ”har lagt stor vekt” på dette. (s.126) Kommunen konstaterer at også statens tre representanter i utvalget tilhører dette flertallet. Videre konstaterer kommunen at staten så sent som i brev 19. april 2002 til ESA fremholdt at ”konsesjonssystemet med tidsbegrensede konsesjoner og hjemfall er ledd i den statlige forvaltningen av eiendomsretten til vannfallene, og det fremgår av EØS-avtalens artikkel 125 at avtalen ikke på noen måte skal berøre avtalepartenes regler om eiendomsretten.”

Kommunen slutter seg til mindretallets syn om at det har oppstått en uholdbar situasjon i forhold til EØS-avtalen. Det er lite tillitvekkende at den norske stat på den ene siden fastholder at EØS-avtalen ikke legger begrensninger på våre konsesjons- og hjemfallsregler, og på den annen side tilpasser sine synspunkter til at avtalen likevel gjelder fullt ut.

Kommunen finner det maktpåliggende at staten avklarer med ESA om og i tilfelle i hvilken utstrekning EØS-avtalen legger føringer for vår fremtidige hjemfallsordning.

5.  Konsesjonstidens lengde

Et knapt flertall på syv i utvalget går inn for at fremtidig konsesjonslengde settes til 75 år, mens mindretallet på fem foreslår 60 år, som er dagens ordning.

Et samlet Hjemfallsutvalg går inn for regler som gir en betydelig større markedsåpåning enn dagens regler. Det er kommunens syn at desto større markedsåpning, desto virktigere er det med et robust og reelt hjemfallsinstitutt. Ut fra den overordnede målsetningen om å beholde et tungt offentlig eierskap i vannkraftsektoren også på lang sikt, støtter kommunen mindretallets forslag om konsesjonstid på 60 år.

6.  Private konsesjonærer

Om lag 10 prosent av kraftforsyningen er eid av private foretak, i hovedsak den kraftkrevende industrien. Omlag 6,5 prosent av disse har tidsbegrensede konsesjoner med hjemfall til staten.

Flertallet foreslår å omgjøre dagens konsesjoner til nye tidsbegrensede konsesjoner på 75 år fra lovendringstidspunktet, og med evigvarende rett til 1/3 av anlegget for konsesjonæren. Forslaget synes i hovedsak motivert av EØS-utrederens konklusjoner.

Mindretallet foreslår å videreføre de rettigheter konsesjonærene har i dag. Flertallets forslag vil innebære at de private for en forlengelse som er lengre enn hva de opprinnelige fikk konsesjon til. Flertallets forslag vil videre innebære en betydelig overføring fra stat og kommune til privat sektor, på flere milliarder kroner – og helt uten vilkår, eksempelvis om hvor kraften skal brukes.

Kommunen gir sin tilslutning til mindretallets syn og viser til det som ovenfor er sagt om forholdet til EØS-avtalen.

Mer enn 30 prosent av de private kraftanleggene er i dag helt konsesjonsfrie fordi de ble bygget før konsesjonslovene av 1909. Mindretallet går inn for å likestille disse anleggene konsesjonsrettslig med øvrige kraftanlegg med grunnlag i nye regler.

Dersom det viser seg nødvendig å endre dagens evigvarende konsesjoner for offentlige eiere til tidsbegrensede konsesjoner, er det kommunens syn (som mindretallet) at også evigvarende rettigheter hos de private konsesjonærene må omgjøres på samme måte.

7.  Vertskommunenes interesser

Hjemfallsutvalget foreslår å videreføre dagens lovbestemte hjemfallsrettigheter for de berørte vertskommuner, men med visse begrensninger i gjeldende trappetrinnsregler. Forslaget, sammen med forslaget om å innføre tidsbegrensede konsesjoner for alle (enten straks som flertallet eller ved transaksjon som mindretallet), vil føre til at omfanget av anlegg som hjemfaller øker vesentlig.

Kommunen støtter forslaget til videreføring av vertskommunenes rettigheter og forslaget til ny trappetrinnsregel, slik et samlet utvalg går inn for.

8.  Oppsummering

Kommunens syn kan oppsummeres slik:

a) Hjemfallssaken gjelder eierskapet til vannkraftsektoren og berører vitale verdier for det norske samfunn både i dag og for våre etterkommere

b) Et tungt og spredt offentlig eierskap har stor egenverdi, og nye hjemfallsregler må ha som målsetning fortsatt å stimulere til slikt eierskap

c) Flertallets forslag gir insentiver til raskt salg av offentlige eierandeler og ivaretar verken de nasjonale interesser som foreligger eller hensynet til dagens kommunale og fylkeskommunale eiere, som ønsker fortsatt eierskap

d) Mindretallets forslag gir en rimelig balanse mellom hensynet til offentlig eierskap på kort og lang sikt og hensynet til effektiv ressursbruk og nødvendige omstruktureringer. Kommunen støtter mindretallets forslag og viser til de begrunnelser som er gitt i mindretallsmerknaden

e) Den norske stat må sørge for en avklaring av EØS-avtalens betydning for fremtidige konsesjons- og hjemfallsregler

f) Saken bør ikke fremmes for endelig behandling før grundige konsekvensutredninger foreligger