Skatteutvalget har flere forslag og kommentarer som er av betydning for medlemskommunene. Understrekningene er våre:
Grunnrenteskatter
I kapittel 1:11 står det om grunnrenteskatt:
Utvalget slutter seg også til Kraftskatteutvalgets anbefaling om at inntekter fra salg av opprinnelsesgarantier, som er inntekt direkte knyttet til kraftproduksjon, inkluderes i grunnlaget for grunnrenteskatt. Videre bør de vridende bruttoskattene for vannkraft, som konsesjonsavgift og konsesjonskraft, erstattes med en nøytral fordelingsmekanisme til berørte kommuner, slik Kraftskatteutvalget tok til orde for.
Kommentar: Det Kraftskatteutvalget det vises til er Sanderudutvalget i NOU 2019:16. Forslaget om å erstatte konsesjonskraft, konsesjonsavgifter erstattes med nøytral fordelingsmekanisme er følgelig allerede forkastet politisk. Dette og begrunnelsen for hvorfor disse ordningene må bestå – vil være et sentralt tema i høringsuttalelsen fra LVK.
Eiendomsskatt
Fordeling mellom Stat og kommune
I kap 13.1.5 Fordeling mellom stat og kommuner går utvalget nærmere inn i fordelingen mellom stat og kommune. Her skriver utvalget:
“I ulike sammenhenger har det blitt tatt til orde for at kommuner og fylkeskommuner som avstår naturressurser, bør tilgodeses særskilt. Argumentasjonen har dels vært at lokalsamfunn skal kompenseres for ulemper ved utbygging og dels at de skal få en andel av verdiskapingen fra høsting av naturressurser.
Ved økt utnyttelse av naturressurser vil imidlertid kommunenes inntekter øke innenfor dagens regelverk, spesielt i kommuner med lave innbyggertall der utnyttelsen av naturressurser medfører stor økning i aktivitet. Økt aktivitet vil gi kommunen økte skatteinntekter, både fra innbyggere som er direkte sysselsatt og fra innbyggere som leverer varer og tjenester til kommunene. Videre vil kommuner ha mulighet til å skrive ut eiendomsskatt på næringseiendom.
Vertskommuner for vannkraftverk skiller seg ut ved at de får en stor andel av inntektene fra næringen gjennom eiendomsskatt og naturressursskatt, samt konsesjonsavgift og konsesjonskraft. De siste årene har også havbrukskommuner fått betydelige inntekter gjennom Havbruksfondet blant annet fra salg av tillatelser. Fra 2022 er det innført en avgift på landbasert vindkraft der inntektene skal overføres til vertskommuner. Kommunene med geografisk tilknytning til petroleumssektoren får ikke spesielle inntekter fra petroleumssektoren bortsett fra ordinær eiendomsskatt på petroleumsanlegg som ligger i kommunene. Eiendomsskatten fra petroleumsanlegg kan imidlertid være relativt store og en betydelig inntektskilde for disse kommunene. Fra fiskeri, mineralutvinning, kommunikasjonstjenester (utdeling av frekvenser), skogbruk og landbruk og fra ordinær næringsvirksomhet får vertskommunene i dag ingen direkte skatteinntekter, utenom eventuell eiendomsskatt. Indirekte kan kommunene likevel få inntekter fra næringsvirksomhet gjennom økt inntekts- og formuesskatt fra personer bosatt i kommunen.
Utvinning av naturressurser fører med seg ulemper i form av blant annet miljøkostnader eller estetiske kostnader. Slike ulemper ved naturinngrep kan være store for lokale innbyggere, men kan også medføre miljøkostnader på regionalt, nasjonalt og internasjonalt nivå for eksempel for biologisk mangfold, reiseliv, rekreasjon og bevaringsverdier. Når en inkluderer alle typer miljøkostnader, kan det være veldig mange personer som blir berørt av at en naturressurs utvinnes, ikke bare personene som er bosatt i den aktuelle kommunen. Det er heller ikke unikt for utvinning av naturressurser at det kan foregå naturinngrep som oppleves som ufordelaktige for lokale innbyggere. Det vil for eksempel kunne skje ved en rekke infrastrukturtiltak. Berørte kommuner mottar vanligvis ikke særskilte inntekter for å kompenseres for slike inngrep.
Det overordnede målet for næringspolitikken er størst mulig samlet verdiskaping i norsk økonomi. Virkemidler som innebærer at kommuner får større inntekter fra å legge til rette for én bestemt næring, kan redusere viljen til å legge til rette for andre næringer som ikke genererer tilsvarende inntekter til kommunen. Dermed kan ressursbruken vris slik at den samlede verdiskapingen blir mindre. Videre kan utsikt til store inntekter utløse en interessekamp mellom kommuner der det tilbys gunstige vilkår for at virksomheten skal lokaliseres i kommunen, f. eks. ved subsidierte havner, næringsområder osv. En aktiv lokaliseringskamp mellom kommunene kan da føre til liten gjenværende inntektsøkning til kommunen der virksomheten til slutt lokaliseres, mens det er investorens overskudd og statens skatteinntekter som øker.
Den varierende graden av lokale inntektskomponenter og tilgang på naturressurser bidrar til at det er og kan bli store inntektsforskjeller mellom kommunene. Innretningen av inntektssystemet for kommunene har betydning for i hvor stor grad disse forskjellene utjevnes mellom kommuner eller forsterkes. For vannkraft, havbruk og petroleum står en relativt liten gruppe kommuner for en stor andel av produksjonen og mottar svært høye inntekter per innbygger. Videre er det en tendens til at kommuner med høyt inntektsnivå inngår i færre kommunesammenslåinger, og dette er særlig tydelig blant kommuner med høye vannkraftinntekter.
Hvilke skatteinntekter kommunene skal beholde en andel av, hvor stor andel av inntektene skatteinntekter skal utgjøre og i hvor stor grad skatteinntektene skal utjevnes mellom kommuner, er en avveining mellom muligheten for å gi landets innbyggere et likeverdig tjenestetilbud og ønsket om å gi kommunenes inntekter en lokal forankring. Dersom kommunene i større grad får ansvaret for å forvalte sitt eget skattegrunnlag, kan det på den ene siden gi insentiver til å skape en tettest mulig sammenheng mellom skattebetalinger og tjenestetilbudet i kommunen. På den annen side gjør problemer med skattekonkurranse og fordelingspolitiske forhold, samt hensynet til den nasjonale skatteinngangen og forutsigbarhet i kommunesektorens inntekter, det ønskelig å begrense den lokale beskatningsretten.
I det norske velferdssystemet er det lagt vekt på at alle innbyggere skal ha et likeverdig tjenestetilbud uavhengig hvor i landet de bor. Utgangspunktet er at de fleste skatte- og avgiftsinntekter fra næringsvirksomhet inngår i statsbudsjettet og ikke øremerkes til spesielle formål. Det legger til rette for at Stortinget kan vurdere ulike tiltak opp mot hverandre og benytte midlene til prioriterte formål. I prinsippet kan det også legge til rette for at den samlede velferden kan bli høyest mulig. Hensikten med å kanalisere inntektene via statsbudsjettet er ikke å svekke kommuneøkonomien, men å sørge for en fordeling av inntekter på tvers av landet som gir like muligheter og lik velferd uavhengig av hvor man bor. Dette var også løsningen som ble valgt da petroleumsskatteloven ble innført, se Ot.prp. nr. 75 (1974–75).
Skatteutjevningen i kommunenes inntektssystem skal bidra til en delvis utjevning av forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene ved at skatteinntektene blir omfordelt fra kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet til kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet. Skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere og naturressursskatt fra kraftforetak inngår i skatteutjevningen. Kommunenes inntekter fra blant annet konsesjonsavgift, konsesjonskraft, Havbruksfondet og eiendomsskatt inngår derimot ikke. Når noen inntekter holdes utenfor inntektsutjevningen, innebærer det at noen kommuner kan være definert som skattesvake i inntektssystemet og motta overføringer gjennom inntektsutjevningen, samtidig som de har høye inntekter som ikke omfattes av inntektsutjevningen. Det kan bidra til å motvirke formålet med skatteutjevningen. Det kan virke urimelig om kommuner med høye inntekter fra særlige skatter på naturressurser samtidig mottar skatteutjevning som om disse inntektene ikke fantes. Det er derfor naturlig at slike særlige inntekter inngår i grunnlaget for skatteutjevning.
Inntektssystemutvalget (NOU 2022: 10 Inntektssystemet for kommunene) la nylig frem sin innstilling. Det hadde som hovedoppgave å foreta en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene. Det ble også bedt om «å drøfte avveiningen mellom på den ene siden hensynet til lokal forankring av kommunenes inntekter, og på den andre siden behovet for utjevning av skatteinntekter mellom kommunene.» Inntektssystemutvalget gir i utredningen uttrykk for at dagens inntektssystem i hovedsak fungerer godt, men foreslår likevel flere endringer. Det viser bl.a. til at mange kommuner i dag har høye inntekter fra vannkraft, havbruksfond og eiendomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg. Inntektssystemutvalget viser videre til at disse inntektene ikke inngår i dagens utjevning av inntekter og skaper store inntektsforskjeller mellom kommunene. Det tar til orde for at mottakerkommunene fortsatt skal sitte igjen med en betydelig del av disse inntektene, men at mer av inntektene bør omfattes av en moderat utjevningsordning mellom kommunene.
Utvalget har i denne sammenhengen begrenset seg til å foreta en generell drøfting av problemstillingen og vil ikke ta konkret stilling til hva som er en egnet fordeling av inntektene mellom forvaltningsnivåer eller mellom kommuner, da utvalget anser dette for å være på siden av utvalgets mandat.
2: Utvalgets egen nyhetssak som oppsummerer de viktigste punktene i utvalgets forslag
Utvalget har selv oppsummert sine forslag slik:
“Nærmere om utvalgets forslag
Utvalget bygger i stor grad på utredninger som er gjennomført på enkeltområder tidligere, men har samtidig vurdert om det er ny kunnskap og nye utviklingstrekk som kan tilsi andre vurderinger. Utvalget har tatt utgangspunkt i skattereglene som gjelder i 2022.
Skatten på arbeid bør reduseres
Utvalget peker på at deltakelse i arbeidsmarkedet er den viktigste faktoren for å begrense inntektsulikhet og for å finansiere velferdsordningene. Norge har en relativt høy yrkesdeltakelse, men en betydelig andel av befolkningen mottar helserelaterte ytelser.
For å stimulere til økt yrkesdeltakelse, foreslår utvalget at det innføres et eget fradrag i lønns- og næringsinntekt (arbeidsfradrag). Utvalget foreslår at det nye arbeidsfradraget trappes opp med inntekt opptil et maksimalt fradrag på 55 000 kroner, som reduserer skatten på arbeidsinntekter med inntil om lag 12 000 kroner. Fradraget trappes ned med 5 pst. av arbeidsinntekt over 300 000 kroner.
Utvalget mener også at insentivene til å arbeide bør styrkes for de som allerede er i jobb. Utvalget foreslår derfor at marginalskatten reduseres ved at trygdeavgiften på lønn, trygd og næringsinntekter reduseres med 1 prosentenhet. Til sammen gis det lettelser i skatten på lønns-, trygde- og næringsinntekter på om lag 40 mrd. kroner.
Mer skatt på klimagassutslipp og helse- og miljøskadelige aktiviteter
Skatte- og avgiftssystemet spiller en viktig rolle i å nå klima- og miljømål. Utvalget anbefaler at CO2-avgiften trappes opp for å nå klimamålene, og at en i større grad benytter skatte- og avgiftssystemet til å prise andre helse- og miljøskadelige aktiviteter. Videre bør særregler som motvirker målet om å fremme helse og miljø, bl.a. tax-free ordningen, fjernes.
Utvalget mener dessuten at det er behov for en bred utredning av tiltak for å fremme sirkulære aktiviteter. Tiltak på skatte- og avgiftssiden bør da vurderes opp mot andre tiltak, herunder direkte reguleringer og informasjonstiltak.
Grunnrenteskatter bør benyttes mer enn i dag
Grunnrente fra stedbundne ressurser kan skattlegges med høye skattesatser uten at det påvirker hvilke investeringer som er lønnsomme. Grunnrenteskatter har derfor gode egenskaper. Utvalget anbefaler blant annet grunnrenteskatter på havbruk, vindkraft og fiskeri, og at forslagene fra Kraftskatteutvalget (NOU 2019: 16) blir fulgt opp.
Enklere merverdiavgift med én sats
Differensierte satser i merverdiavgiften er lite målrettet og kompliserer systemet. Merverdiavgiften bør derfor rendyrkes som en skatteform som skal skaffe staten inntekter. Utvalgets flertall anbefaler at fritak og lave satser i merverdiavgiften oppheves, slik at alle varer og tjenester står overfor den samme satsen på 25 pst., jf. forslag i NOU 2019: 11. Utvalget anbefaler at om lag halvparten av de økte inntektene fra merverdiavgiften settes av til direkte kompenserende tiltak, blant annet økt barnetrygd, bostøtte og studiestøtte.
Skatten på middels og høye pensjoner bør økes
I dag beskattes pensjonsinntekt vesentlig lavere enn lønnsinntekt. De samlede skattefordelene for pensjon sammenlignet med lønnsskatteregler anslås til om lag 25 mrd. kroner i 2022. Økningen i antall pensjonister relativt til resten av befolkningen tilsier at verdien av skattefordelene om lag vil dobles frem mot 2060. Utvalget anbefaler at skatten på middels og høye pensjonsinntekter økes, slik at den nærmer seg skatt på lønnsinntekter.
Ny boligskatt
I Norge er samlet skattlegging av fast eiendom lav, både sammenlignet med andre kapitalobjekter og sammenlignet med andre land. Fordelen ved bruk av egen bolig og fritidsbolig har vært skattefri i Norge siden 2004. Samtidig gis det fullt fradrag for private gjeldsrenter. Utvalget anbefaler at det innføres skatt på fordel ved bruk av egen bolig som fases inn over noe tid, slik at det gis tid til tilpasning. I tillegg foreslår utvalget et system for gevinstbeskatning av egen bolig med mindre omgåelsesmuligheter enn dagens regler, der gevinster ved salg av reelle primærboliger fortsatt skjermes. Utvalget foreslår også at skattefritaket for fritidsboliger oppheves. Utvalget mener at en slik omlegging skaper rom for å fjerne eller redusere dokumentavgiften.
Formuesskatten bør reduseres og erstattes delvis av en ny skatt på arv
I tråd med OECDs anbefalinger mener utvalget at skatt på arv har bedre egenskaper enn skatt på formue. Utvalget mener likevel at hensynet til effektivitet og omfordeling forsvarer en egen skatt på formue. Etter utvalgets syn bør imidlertid formuesskatten reduseres og delvis erstattes av en skatt på arv. Det gir økt beskatning av formue som en person ikke selv har bygd opp, og relativt mindre skatt på formue som er betinget av egeninnsats. Isolert sett kan en arveskatt også ha gunstige effekter på arbeidstilbudet.
Det er flere svakheter ved dagens regler om formuesskatt. Det er blant annet store forskjeller i verdsettelsen mellom ulike eiendeler og enkelte formuesobjekter er ikke omfattet. Utvalgets flertall mener på denne bakgrunn at formueskatten bør reduseres og forbedres ved å utvide formuesgrunnlaget, fjerne verdsettelsesrabatter og verdsette ulike formuesobjekter til markedsverdi. Utvalgets flertall foreslår lettelser i formuesskatten både ved betydelig økt bunnfradrag og reduserte satser. Til sammen reduseres provenyet fra formuesskatten med 8,4 mrd. kroner.
Utvalgets mindretall mener at formuesbeskatningen må trappes ytterligere ned og at alle formuesobjekter må få betydelig redusert effektiv skattesats.
Eierskatt med mindre skattetilpasninger
Etter utvalgets vurdering er trolig effektivitetstapet ved dagens eierbeskatning forholdsvis lavt. Ved at aksjeinntekter bare beskattes når de overstiger alternativavkastningen (skjermingsrenten), påvirker eierbeskatningen ikke, eller i liten grad, selskapenes kapitalkostnad og beslutninger om investeringer. Utvalgets flertall foreslår derfor å beholde en eierbeskatning med skjermingsfradrag. Et mindretall mener at skjermingsreglene bør oppheves.
Utvalgets flertall legger vekt på at det ikke bør lønne seg å ta ut arbeidsinntekter som utbytte fra selskap, såkalt inntektsskifting. Samlet marginalskatt for inntekter som opptjenes i selskap og deles ut som utbytte, bør derfor ikke avvike vesentlig fra høyeste marginalskatt på lønnsinntekter inkludert arbeidsgiveravgift.
Etter utvalgets flertalls syn taler hensynet til å unngå inntektsskifting, fordelingshensyn og hensynet til provenyvirkninger for at nivået på eierbeskatningen ikke bør settes vesentlig ned. På den andre siden taler risiko for misbruk, skatteunngåelse og utflytting for at satsen ikke settes for høyt. Det vil dessuten i praksis ikke vil være mulig å utforme eierskatten slik at den blir perfekt nøytral. Etter en samlet avveining foreslår utvalgets flertall at skattesatsen på aksjeinntekter på personlig aksjonærs hånd reduseres fra 35,2 pst. til 34 pst. Det tilsvarer om lag reduksjonen av marginalskatten for høye lønnsinntekter. Mindretallet foreslår at den effektive skattesatsen for eierinntekter for personlige aksjonærer reduseres ytterligere, til 31,7 pst. Dersom selskapsskattesatsen økes, ønsker ett utvalgsmedlem ytterligere redusert eierskattesats.
Eierbeskatningen bør være såkalt «periodiseringsnøytral», dvs. at aksjonærer ikke kan oppnå lavere effektiv beskatning av aksjeinntekter ved f.eks. å holde overskudd tilbake i selskapet og utsette utbetaling av utbytte og gevinster. Utvalget mener at det er forhold som bidrar til at eierbeskatningen ikke er periodiseringsnøytral. For det første mener utvalget at skjermingsrenten har vært satt for lavt og foreslår at den økes. For det andre kan det være en fordel å utsette eierskatt hvis man kan unngå skatten ved å flytte ut av landet, eller ved at en anskaffer konsumgoder gjennom selskapet. Utvalget forslår derfor å stramme inn reglene for skattlegging ved utflytting og mulighetene for privat konsum i selskap. For å motvirke andre tilpasninger, foreslår utvalget også at reglene om tilbakebetaling av innbetalt kapital endres, og at utbetalinger ved likvidasjon skal behandles som utbytte i stedet for gevinst.
Utvalget mener at kjedebeskatning i selskapssektoren bør unngås. Det kan føre til innlåsing av kapital i enkeltselskaper og svekke kapitalmobiliteten i næringslivet. Det kan være særlig uheldig når næringslivet står overfor en omfattende omstilling som følge av den store klimautfordringen. Utvalget mener at fritaksmetoden er en egnet metode for å unngå kjedebeskatning. Utvalget foreslår at den såkalte «treprosentregelen» i fritaksmetoden, der aksjeutbytte som omfattes av fritaksmetoden inntektsføres med 3 pst., utvides til også å omfatte aksjegevinster, og at inntektsføringen økes fra 3 til 5 pst.
I dag er marginalskatten på aksjeinntekter vesentlig høyere enn skatten på andre kapitalinntekter. Den forskjellen kan skape uheldige spenninger i skattesystemet. Utvalget mener at skatten på andre kapitalinntekter (kapitalinntekter utenfor selskap) bør økes, og at skattesatsen for slik inntekt og aksjeinntekt utenfor skjerming bør bli mer lik.
Selskapsskatten bør ikke endres vesentlig
Selskapsskatten gjør det mindre lønnsomt å investere i Norge. Lavere investeringer som følge av selskapsskatten antas normalt å føre til lavere produktivitet for arbeidskraften og til lavere reallønninger. Internasjonalt samarbeid om beskatning av store flernasjonale konsern kan etter hvert redusere presset på selskapsskattegrunnlaget, men det er for tidlig å si hvilke konsekvenser en innføring av nye internasjonale selskapsskatteregler vil få.
Flertallet i utvalget ser ikke hensyn som taler for å endre selskapsskattenivået vesentlig i den ene eller andre retningen. Hensynet til stabilitet og forutsigbarhet kan derfor tale for å la satsen forbli uendret på nåværende tidspunkt. Et mindretall foreslår at selskapsskattesatsen økes til 24 pst., samtidig som at eierbeskatningen reduseres mer enn flertallet foreslår.
Utvalget foreslår enkelte utvidelser av grunnlaget, blant annet riktigere avskrivingssatser for enkelte driftsmidler. Flertallet i utvalget foreslår at rederiskatteordningen avvikles.
Virkninger av den foreslåtte omleggingen
Et samlet utvalg mener at en omlegging med lavere skatt på arbeid og høyere skatt på forbruk, høye pensjoner, eiendom, grunnrente og miljøskadelig atferd vil gi et mer effektivt skattesystem. Beregninger ved hjelp av Statistisk sentralbyrås skattemodeller viser at utvalgets forslag om økt merverdiavgift og innføring av boligskatt i kombinasjon med økt barnetrygd og redusert inntektsskatt har en gunstig fordelingseffekt.